近日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(以下称《通知》)，旋即引发了业内关注和热议，一时间出现“最严厉”光伏新政、“急刹车”“大洗牌”“一刀切”等等论调。
为了理性看待光伏发展，准确解读《通知》，新华网采访了国家发展改革委及国家能源局相关负责人。相关负责人在接受采访时表示，《通知》本身不是“急刹车”，此次调整也并非“一刀切”。光伏发展的总体方向没有调整，也没有改变，《通知》的主要目的是优化布局，继续促进光伏行业健康发展。
给突飞猛进按下冷静键
近年来，在国家政策支持和各方共同努力下，光伏发展取得了瞩目成就，已成长为我国为数不多的、同步参与国际竞争、产业化占有竞争优势的产业，在推动能源转型中发挥了重要作用。其快速发展有目共睹：
一是装机规模持续扩大，已成为全球最大的应用市场。我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一，进入“十三五”时期，光伏发电建设速度进一步加快，年平均装机增长率75%，2016年新增并网装机容量3424万千瓦，2017年新增并网装机容量5306万千瓦。截至2017年底，全国光伏发电累计并网装机容量达到1.3亿千瓦。截至2018年4月底，装机已超过1.4亿千瓦。
二是光伏技术不断创新突破，已形成具有国际竞争力的完整的光伏产业链。近年来，我国光伏产业已经由“两头在外”的典型世界加工基地，逐步转变成为全产业链全球光伏发展创新制造基地。光伏技术水平和产量质量不断提高，2017年国内组件产量达7500万千瓦，占全球的71%，不断突破高效电池转换效率的世界纪录，2017年全球前10强光伏组件企业中我国占据了8个，国际竞争力明显提升。
三是法规政策不断完善，逐步营造适应光伏发展的市场环境。据了解，仅国家发展改革委、财政部、工信部、国家能源局、国土资源部等相关部门支持和规范光伏行业发展的政策性文件就近100个，范围涵盖产品制造、市场应用、财税、价格、补贴、土地管理等产业发展的各个相关方面，迅速地营造出有利于产业发展的互补配套的政策环境。与此同时，地方政府也相继出台了支持光伏发电发展的相关政策措施。
成绩斐然的同时也出现了新的问题、新的挑战。一是补贴缺口持续扩大。数字显示，截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元(占比约40%)，且呈逐年扩大趋势，目前已超过1200亿元，直接影响光伏行业健康有序发展。“如果这种超常的增长继续下去，财政补贴缺口将持续扩大，会对行业发展带来更加不利的影响。”发展改革委相关负责人表示。
二是消纳问题不容忽视。随着光伏发电的迅猛增长，一些地方也出现了较为严重的弃光限电问题。2015年全国弃光率12%，2016年弃光率11%，2017年通过多方努力，弃光率下降至6%，但个别地方仍然十分严重，甘肃、新疆弃光率分别达到20%和22%。2018年一季度，弃光电量16.24亿千瓦时，弃光率4%，同比下降5.3个百分点，虽有好转，但仍不稳固。
三是产能过大存在隐患。在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题也有显现。
显而易见，这些问题的存在不利于行业健康可持续发展，需要引导市场和行业根据新形势调整发展思路，将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序发展、高质量发展。
“现在我们齐心协力来着手解决当前的困难，并理性看待现阶段付出的些许代价，相比以后出现了泡沫再措手不及来说是更积极、更有意义的。”国家能源局相关负责人表示。
对光伏行业的支持毫不动摇
相关负责人强调称，国家发展改革委、能源局将继续支持光伏产业健康持续发展，毫不动摇。明确表示，促进光伏产业持续健康有序发展、高质量发展是行业的共同责任和目标，权威部门将继续与业内单位一起，加强研究相关政策措施。
为缓解补贴压力、减少弃光限电，此次《通知》调控的并不是所谓的“一刀切”，而是对光伏发电新增建设规模进行了优化，采取了分类调控方式：对需要国家补贴的普通电站和分布式电站建设规模合理控制增量;对领跑基地项目视调控情况酌情安排;对光伏扶贫和不需国家补贴项目大力支持，有序发展。“除了需要国家补贴的项目，在保证消纳、满足质量安全等要求的情况下，其他项目是放开的。”国家能源局相关负责人说。
该负责人特别提到，此番出台政策也并不是“急刹车”，早在今年2月便组织召开了行业内部的征求意见会，4月的国家能源局新闻发布会中也有明确指示，期间通过多种方式充分征求了业内意见。同时，在政策研究制定过程中，借鉴了德国、西班牙、捷克等国外经验，还专门召开会议听取了地方发展改革委(能源局)、有关电网企业意见。经多次修改完善、反复论证后，于5月31日才正式印发了《通知》。
针对《通知》中关于降低标杆电价和补贴标准的问题，国家发展改革委价格司相关负责人对记者表示：《通知》进一步降低了纳入新建设规模范围的光伏发电项目标杆电价和补贴标准，普通光伏电站标准，普通光伏电站标杆电价统一降低5分，一类至三类资源区分别为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元。“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电补贴标准也降低5分，具体为每千瓦时0.32元，符合国家政策的村级光伏扶贫电站标杆电价保持不变。
此外，有舆论称此次《通知》打破了光伏电价一年一调的惯例。对此，发展改革委价格司相关负责人表示，并没有文件规定光伏电价一年调整一次。普通光伏电站的建设周期一般为4-5个月，分布式光伏的建设周期更短。从实践看，一年调整一次价格未能及时反映产业发展实际。据了解，德国实行固定补贴管理时，先是每年调整一次价格，后来组件成本下降较快，改为一个季度调整一次，再后来改为二个月调整一次。2013年8月，国家发展改革委出台了分资源区的光伏发电标杆电价政策，2015年底，制定新的标杆电价政策。之后于2016年底、2017年底分别调整了一次标杆电价。“历次价格调整都是根据技术进步、成本下降情况进行的，并没有固定调价周期。若留‘缓冲期’会带来抢装问题，对产业发展也将造成负面影响。”该负责人分析。
本次《通知》发布后，大多数光伏企业对降低标杆电价和补贴标准表示理解和支持。很多光伏制造企业负责人称：光伏发电系统成本在下降，标杆电价下调，行业可以接受。
国家发展改革委价格司负责人明确表示，本次《通知》规定了2018年普通光伏电站标杆电价的降幅，并不涉及“630政策”，之前的“630政策”没有变化。“也就是已经纳入2017年及以前建设规模补贴范围的项目在今年6月30日前并网投运的，继续执行2017年标杆电价。此外，国家能源局组织招标的技术领跑基地建设项目上网电价政策也保持不变。有的企业担心不能执行630政策，是没有必要的。”
激发企业发展源动力
早有业内人士表示，一个建立在财政补贴上的产业，就如同建在沙滩上的城堡，是经不起风吹浪打的。
近年来，随着我国光伏发电技术不断进步，设备制造等建设成本快速下降，光伏发电的市场竞争力显著提升，但从目前情况看，项目非技术成本高、企业负担重的问题也越来越突出，直接影响了光伏发电平价上网和市场竞争力。
本次《通知》恰恰是希望通过竞争方式降低上网电价，减少企业对补贴的依赖，提升光伏发展质量，促进光伏产业健康有序发展，对此国家能源局相关负责人表示，将一如既往助力光伏发电企业减轻负担。
今年4月出台的《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》(国能新能〔2018〕34号)，就明确了有关政策的落实要求和支持措施。包括：一、严格执行可再生能源发电保障性收购制度。二、电网企业负责投资建设接网工程，保障配套电网工程与项目同时投入运行。三、减少土地成本及不合理收费。四、鼓励金融机构将光伏纳入绿色金融体系，降低企业融资成本。五、制止纠正乱收费等增加企业负担行为。六、加强政策落实和监管。
“今后我们将把各地落实减轻企业负担、降低非技术成本情况作为年度规模安排和基地布局建设的重要依据。对非技术成本低的地区优先下达规模、布局基地建设。下一步我们将重点抓好各项政策措施的落实以及各地、各方工作落实的监管，着力减轻光伏企业负担，保障企业合法利益，加快实现光伏发电平价上网。”国家能源局相关负责人进一步阐释，“不需要国家补贴的光伏项目，是不受限制的。”
不难看出，随着光伏发电补贴强度下降，势必将倒逼企业加快步伐、增强体质，促使企业通过降本增效提高企业发展质量，从而实现光伏行业优胜劣汰，加速淘汰落后产能，倒逼产业技术进步，遏制企业非理性扩张。“从依靠国家政策到更多依靠市场转变，能促进行业资源向优质企业集中，进一步巩固光伏产业在全球的领先地位，培育一批世界级光伏制造领军企业。”该负责人表示。
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