随着136号文的下发，新能源电站投资迎来不保量不保价的发展时代，新能源收益模型面临打破重建的挑战。但站在当下以及未来，光伏电站投资空间的“天花板”其实是土地资源。
日前，陕西省发改委印发《关于统筹推进耕地布局优化调整和项目建设的通知》，明确坡度在25°以下的园地原则上被禁用。除了陕西之外，光伏們还了解到，某东部省份正酝酿暂停光伏电站使用园地的政策。随着光伏装机规模快速增长，用地问题在“十四五”收官之年愈发凸显。
从“十三五”的土地两税问题，到“十四五”初的国土三调数据融合，以及中期自然资源部对光伏禁用耕地、渔光政策的调整，再到当下各省结合省内情况出台的一系列政策，因用地问题终止的光伏项目已达数十GW。尽管光伏用地风险已是老生常谈之话题，但新的风险总是在不断涌现，部分项目更是迟迟不敢落地。
用地风险下的项目停摆
“十四五”以来，光伏行业有关用地问题以及风险一直都是重点关注方向，在经历了一系列政策变更、调整后，随着装机规模的不断上涨，光伏可利用地越来越紧缺。此前光伏們在去年《超30GW指标被取消，光伏开发越来越难了》一文中已经观察到光伏一系列用地、用林、用水、用海等方面的政策收紧，但随着部分省份对光伏用地范围的持续性调整，光伏不仅仅是新增项目无地可用，已批项目也在踟蹰不前。
据光伏們了解，某省份去年拟出台新的光伏用地政策征求意见稿，园林草地将被禁用，有央企投资商表示，“目前我们有两个光伏电站迟迟不敢开工，在用地政策不明朗的情况下，这个损失谁也承担不起。”
事实上，“十四五”期间各省在光伏项目申报时均要求提供光伏项目用地主管部门的审批文件甚至拐点坐标，核心便是防止相关用地风险。但在用地政策持续调整的情况下，即便是已经批复的项目，仍存在用地风险，其后果不仅是无法开工，各项前期支出、开发费用以及“锁地”费用的沉没成本只能由业主自行承担。
相比较而言，陕西省在新的光伏用地政策中按项目投产时间进行了新老划断的土地管理，提出25°以下园地的有条件占用、2024年及以前项目按原政策执行等等，一定程度上给予了光伏用地一定的保障。
在宏观政策之外的土地“两税”、植被恢复费等问题，地方政府相关主管部门仍在自由裁量，进一步加剧了光伏用地成本风险。
光伏們获悉，有投资商表示在南方某省以及西北某省份开发光伏电站项目时，尽管占用的是未来用地，但当地税务部门仍要求缴纳耕地占用税。“在项目开工前并不会提，一般都是项目并网投产1年之后，地方财税部门开始发文要求征税”，该投资商告诉光伏們，地方财税部门认为，即使是未利用地，光伏方阵下只要种植了农作物就得缴纳耕地占用税，“在西北省份已经出现了由于土地问题，央企投资商起诉地方政府的情况。”
面对这一系列的土地风险，该投资商无奈道在该省已经拿到指标的光伏项目迟迟不敢推进，正在等待相关部门的进一步明确。
土地桎梏——14省新能源指标转向风电
用地限制的问题，也开始体现在各省的新能源指标分配中。
去年以来，各省新能源指标最大的变化之一便是越来越多的投资商转向风电项目开发，电价与土地是各省调整指标占比的核心原因。
2024年，光伏們梳理公开可查信息发现21省市下发了约300GW的风、光指标，其中光伏指标约125GW，而风电指标则超183GW，风电占比高达60%以上。其中，河北、广西、贵州、甘肃、宁夏等14省市均以风电指标为主，平均占比均达70%以上，甘肃则达到85%以上。其中，河北、广西、贵州、陕西、山西等地受土地影响的占比较高。
有投资商表示，部分省份两三年前的光伏指标，由于无地可用仍有一大部分尚未能落地，而新增项目的用地难题更是只增不减。此外，叠加类似前文所述的一系列用地政策合规性风险以及不合理费用风险，部分省份投资商转向风电已经是大趋势。例如在河北2024年的新能源指标竞配中，光伏传统企业晶澳、海泰更倾向于竞争风电项目。
事实上，单从用地来看，风电的单位面积产出要绝对高于光伏。按照自然资源部最新的《光伏发电站工程项目用地控制指标》要求来看，即使在各项边界条件最优的情况下，每10MW光伏项目占地面积都需90亩以上。根据甘肃2022年印发的《甘肃省风力发电项目建设用地标准》，6-7MW单台风机用地面积仅580㎡，不足一亩地。
中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩曾指出，土地资源不是风电开发建设用地的限制性因素。近日，广东某地甚至出现了为给风电建设让地，已建成光伏电站遭遇强拆的案例。
面对越来越严的土地政策以及愈发有限的用地空间，光伏行业一直在通过不同的方式挖掘利用“土地”价值，并赋予其更多的经济空间以谋求更长远的发展前景，但在土地资源有限的情况下，如何平衡好能源发展与土地管理之间的天平，则需要相关部门更精细化、更明确的管理。
索比光伏网 https://news.solarbe.com/202503/05/386987.html
