国家发改委、财政部和国家能源局在5月31日起草并且公开发布的发改能源〔2018〕823号关于2018年光伏发电有关事项的通知点起了光伏发电事业何去何从的熊熊烈火，迅速在网上发酵。这个文件说了很多吃瓜群众不明就里的事，总共三条十一项，面面俱到、言简意赅，理解起来很费劲，搞得不少光伏人睡不着。巧合的是，就在同一天国务院办公厅发布了国办发〔2018〕37号国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知 。该文成文在5月16日，通过网站公布是5月31日，中间隔了15天时间。为什么三部门火急火燎当日起草当日就发，而不是像国务院办公厅那样过半个月再发采菊东篱下，悠然见南山?这个就值得深究了。从技术上咱没任何数据和事实来支撑三部门文件开头的论断“…随着我国光伏发电建设规模不断扩大，技术进步和成本下降速度明显加快。为促进光伏行业健康可持续发展，提高发展质量，加快补贴退坡”,那从法律上我们来看看有啥问题。
(一)531文件公文性质
由于该文件没有通过发改委或财政部令的形式发布，所以不属于部门规章。按照国办发〔2018〕37号国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知
行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
我们得出结论，531光伏新政的发改能源(2018)823号是行政规范性文件。
(二)规范性文件的执行时限
行政规范性文件具体执行法律法规，所以必须满足立法法和规章制定程序条例等的时限要求。
按照国务院规章制定程序条例第三十二条 规章应当自公布之日起30日后施行;但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
按照财办[2013]42号财政部规范性文件制定管理办法 第三十条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但公布后不立即施行将有碍规范性文件执行的，可以自公布之日起施行。
同样的国家发展和改革委员会以及国家能源局都有对应的时限要求。这个要求不是高大上，而是在我国的现实乃至全世界的现实中，任何的政策的贯彻和落实都需要时间，所以需要预留出时间让行政相对人、下级政府和机关作出合适的调整。
但是823号文件是当天发当天生效，没给任何缓冲时间。这个不符合法律要求。除非三部门能够证明该文“涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行”，否则就是违规。
(三)未征求公众意见
分布式光伏牵涉到的人数众多，利益重大这是共识。同样，按照国务院的要求 二、规范制发程序，确保合法有效 (五)广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。按照财政部的要求 第十五条 起草单位应当…条法司可以参加听取意见。
起草对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的重要的规范性文件以及涉及重大财政政策的规范性文件，起草单位应当公开征求意见。
按照要求，公开征求意见不得少于30天。(规章程序制定条例第十五条)
823号文也没有满足要求。
(四)补贴的问题
按照 第二十四条 国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。
可再生能源发展基金用于补偿本法第二十条、第二十二条规定的差额费用，并用于支持以下事项：(二)农村、牧区的可再生能源利用项目;(三)偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设。那么分布式光伏以及户用光伏绝大多数都属于农村地域，属于可再生能源法第二十四条第二款必须支持的对象，这个不是823号文能废掉的。
同时三部门在财政部 发展改革委 能源局 关于印发《可再生能源发展基金征收使用 管理暂行办法》的通知财综〔2011〕115号明确：第三章 资金使用
第十四条 可再生能源发展基金用于支持可再生能源发电和开发利用活动：
(一)可再生能源发展专项资金主要用于支持以下可再生能源开发利用活动：
1.可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程;
2.农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目;
3.偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设;…
6.《中华人民共和国可再生能源法》规定的其他相关事项。
所以农村户用光伏的补贴没问题。
简单来说，从法治政府和依法治国的角度看，823文件存在施行时间过快、没有依法征求公众意见、擅自剥夺农村可再生能源开发项目合法补贴的问题。
