绿电直连项目费用缴纳合理性问题探讨
北京市鑫诺律师事务所 展曙光 赵晓林
5月21日，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》（以下简称“650号文”）。这是国家层面在绿电直连领域的首次专项政策部署，具有重大战略意义与深远现实影响。各界均给予高度评价，也引发市场的热切期待。
然而，政策中“合理缴纳相关费用”的模糊表述，在业界激起了关于绿电直连项目费用分摊机制的争议，众多潜在投资主体因费用不明而陷入观望。毕竟，绿电直连项目需缴纳的费用明细，犹如投资决策天平上的关键砝码，直接影响着各主体的投资选择与方向。本文将聚焦费用缴纳的合理性、费用构成等核心要点，对绿电直连项目的费用缴纳问题展开深度剖析与探讨。
费用缴纳的“合理性”界定
“合理”这一概念，天然蕴含着价值判断的成分，难以确立一个普适、客观的衡量标准。在当前绿电直连项目费用缴纳的讨论语境中，不同利益相关方基于自身立场与诉求，对“合理性”形成了各异的解读与判断。比如，有观点从社会责任公平性考量，认为绿电直连项目的用户应与其他工商业用户一样，履行同等责任，全额分摊社会成本和系统成本。另有观点则认为，当下能源结构需加速调整、绿色转型刻不容缓，决策应立足长远，从推动能源转型大局出发给予价格激励。
“合理”在费用缴纳中看似简单，实则难以判定。现从以下几个关键角度切入，尝试探寻“合理”概念背后的逻辑密码。
（一）绿电直连改革应统筹兼顾用电成本降低
650号文清晰界定了绿电直连的核心目标，即在精准满足企业日益增长的绿色用能需求、突破绿色贸易壁垒的同时，着力提升新能源就近就地消纳水平。这一目标的设定，既契合了企业可持续发展的内在诉求，也顺应了国家能源战略的大方向。然而，要想达成目标，就必须将降低用电成本纳入关键考量范畴。用电成本作为企业运营成本的重要组成部分，直接关系到企业的经济效益和市场竞争力。对于参与绿电直连项目的企业而言，若用电成本过高，即便能够实现绿色用能，也可能因成本压力而影响其参与改革的积极性和持续性，不利于绿电直连项目的大规模推广和普及。简言之，若绿电直连项目用户需要缴纳的费用与传统用户并无差异，那么也就缺乏发展绿电直连的动力，甚至可能选择放弃。毕竟，除了正常的用电费用外，他们还需承担额外的建设、运维费用，并承担安全责任界面内的安全风险、管理责任。
（二）绿电直连项目的发展应秉持权责对等原则
650号文在明确项目发展目标时，着重强调了“权责对等”这一关键原则，这意味着项目所承担的安全责任、经济责任和社会责任，必须与其所享有的权利相匹配，这是保障项目公平合理推进的基石。650号文对绿电直连项目与大电网的责任界面划分，充分体现了“有限权利”与“有限义务”对等、“额外权利”与“额外义务”对等的原则。绿电直连项目享有“自主合理申报并网容量”的权利，也必须承担“交换功率不超过申报容量”的义务。对于“并网容量以外的供电责任和费用”，则由项目方与电网企业另行协商确定，并且项目需自行承担由于自身原因造成供电中断所引发的相关责任。因此，电网企业不再对整个项目承担传统意义上的普遍供电责任，而是按照项目申报容量和有关协议履行供电责任。笔者认为，在绿电直连项目的费用缴纳方面，同样应当遵循权责对等原则，充分考虑项目主体和电网企业的权责，确保费用缴纳的合理性和公平性。
（三）绿电直连项目电量属性多元，应区别对待
绿电直连项目以整体形式参与电力市场交易，其涉及的电量具有鲜明多元性，具体涵盖上网电量、下网电量和自发自用电量。这三种电量在产生源头、流向路径以及与大电网的交互关系等方面存在本质差异。基于此，在政策制定和费用核算上应该区别对待，避免简单粗暴的“一刀切”做法。以自发自用电量为例，这部分电量在项目内部完成循环利用，未借助大电网的输配电网络进行传输，就如同在封闭园区内自给自足的能源循环，未占用大电网的输配电设施，不应缴纳输配电费。
（四）绿电直连项目作为能源领域新生力量亟待适度激励扶持
绿电直连项目作为能源领域的新兴模式，在发展初期面临着诸多技术难题、市场不确定性以及较高的初始投资成本。如果按照与其他传统工商业用户完全相同的标准来缴纳费用，无疑会给项目运营方和参与的工商业用户带来沉重的经济负担，抑制他们的积极性和创新动力。在绿电直连项目发展的关键阶段，充分发挥价格的调节功能，实施科学合理的价格激励措施，具有重要的现实意义。通过价格激励，可以降低绿电直连项目的建设和运营成本，提高项目的经济效益，吸引更多的企业和资本参与到项目中来，从而为绿电直连项目的发展注入强劲动力，推动我国新能源产业迈向更高水平的发展阶段。
（五）锚定“三余”自备电厂和风电光伏项目作为缴费参照
在厘定绿电直连项目缴费基准的进程中，精准锚定“向谁看齐”这一核心要点，对于保障项目实现健康、可持续的长远发展而言，具有举足轻重且不可替代的关键意义。若仅是简单地将绿电直连项目与电网企业的传统用户进行缴费对标，从宏观的长远发展视角以及项目自身独特的属性来审视，显然与绿电直连项目别具一格的运营模式和发展需求格格不入。绿电直连项目本质上相当于新能源电站直接与用户实现电力连接，其运行机制和功能定位与自备电厂高度相似，因而也被形象地称作“绿色自备电厂”。而且，从政策制定的初衷来看，绿电直连政策本身就承载着“压减自备电厂出力，实现清洁能源替代”的重要使命，旨在通过促进绿电直连项目的发展，逐步减少传统自备电厂对化石能源的依赖，提高清洁能源在能源消费结构中的占比。基于此，笔者认为，在确定绿电直连项目缴费标准时，应充分参考自备电厂和风电光伏项目的费用承担模式，绿电直连项目所享有的政策优惠力度应不低于自备电厂和风电光伏等新能源发电项目。特别是考虑到项目电源的绿色属性，其享有的政策应不低于余热、余压、余气发电的自备电厂。
具体费用缴纳探讨
650号文明确，“绿电直连项目应按照国务院、财政主管部门相关规定缴纳输配电费、系统运行费、政策性交叉补贴、政府性基金及附加等费用”。结合上述关于“合理性”标准的分析，笔者对绿电直连项目缴纳的相关费用作如下探讨。
（一）关于输配电费：项目自发自用部分不应缴，下网部分应缴，上网部分不缴
对于自发自用部分，一是从缴费实践来看，自备电厂特别是余热、余压、余气等资源综合利用自备电厂的自发自用部分均无需缴纳输配电费，类比之下，“绿色自备电厂”的自发自用部分亦无缴纳理由。二是从政策法规层面分析，同样缺乏收取依据。“直连专线原则上应由负荷、电源主体投资”，电网企业不得参与投资，故而该专线并非电网企业资产。依据《省级电网输配电价定价办法》，“用户或地方政府无偿移交，由政府补助或者社会无偿投入等非电网企业投资形成的输配电资产”不得被纳入可计提收益的固定资产范围，基于此，电网企业便失去了收取输配电费的法律基础。因此，不应缴纳输配电费。下网部分，由于使用了大电网的输配电网络，应按照电量和电压等级缴纳相应的输配电费，这与拥有自备电厂的用户一致。至于上网部分，项目相当于作为绿色电源接入电网，按照现行规则，输配电费由用户承担，项目本身无需承担输配电费。
同时，基于上述分析可知，并网型绿电直连项目下网部分因用网需缴输配电费，而基本电费是输配电费组成部分，故下网部分也应缴基本电费。按照650号文，项目自主申报并网容量，与电网企业协商确定并网容量外供电责任和费用。遵循权利对等原则，项目基本电费按申报并网容量缴纳，按照相应电压等级输配电价中的基本电费标准执行。对于并网容量外的费用，笔者认为应高于申报并网容量标准，可参照《供电营业规则》中超约定容量用电规定确定执行标准。该规则对“私增或更换电力设备超约定容量用电”“擅自使用已办减容等手续电力设备”等违约情形，规定补交容（需）量电费并承担高额违约使用电费，因这些属恶意违约，故用2—3倍惩罚性违约金。但项目与电网企业事前协商超容量用电与此不同，照搬前述条款对项目不公平。因此，公平起见，超出申报并网容量用电部分，费用可按照最高不超过原基本电费标准的2倍，具体由双方协商。同时，“额外费用”对应“额外权利”，缴纳额外费用后项目能获哪些额外权利，也需双方协商确定。
（二）关于系统运行费：项目自发自用部分不应缴，下网部分应缴，上网部分不缴
系统运行费是颇具争议的费用，与系统备用费关系复杂，既有交叉又不同，且缺乏权威部门结论。系统运行费源自《国家发展改革委关于第三监管周期省级电网输配电价及有关事项的通知》，该通知规定工商业用户用电价格含系统运行费用，包括辅助服务、抽水蓄能容量电费等。经询问多地自备电厂用户，其自发自用部分未缴系统运行费，下网电量则由用户承担。备用容量费针对自备电厂用户征收，以补偿电网备用容量服务，与系统运行费有交叉，但不能与基本电费重复征收。目前，各地政府出于鼓励资源综合利用和推动能源结构优化的考虑，纷纷出台了相关政策，对余热、余压、余气类等自备电厂给予政策性交叉补贴和系统备用费的减免优惠。
基于公平性和政策导向的一致性，笔者认为，作为“绿色自备电厂”的绿电直连项目，同样应当享受与余热等自备电厂同等的减免政策。基于此，政策过渡期内，对于绿电直连项目的系统运行费可采取如下原则处理：项目的自发自用部分，参照自备电厂处理，不缴纳系统运行费用；项目的下网部分，按用户处理，缴纳系统运行费用；项目的上网部分，按照绿色电源上网处理，不缴纳系统运行费用。
（三）关于政策性交叉补贴：自发自用部分应减免，下网部分应缴纳，上网部分不缴纳
对于项目的自发自用部分，可参照《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》中，余热、余压、余气自备电厂“可按有关规定减免政策性交叉补贴和系统备用费”这一规定，对项目自发自用部分减免政策性交叉补贴。项目的下网部分，鉴于其使用方式与普通用户一致，故按用户标准处理，需缴纳政策性交叉补贴。而项目的上网部分，因其作为绿色电源接入电网，按照相关规则，不缴纳政策性交叉补贴。
（四）关于政府性基金及附加：自发自用部分和下网部分应缴纳，上网部分不缴纳
项目的自发自用部分和下网部分，可参照自备电厂的政策执行，按照规定缴纳政府性基金及附加。项目的上网部分，因其属于绿色电源接入电网，按照现行的绿色电力上网相关政策规定，无需缴纳政府性基金及附加。
综上所述，自发自用电量部分应免缴输配电费、系统运行费用，政策性交叉补贴相应减免，仅缴纳政府性基金及附加；下网电量按传统用户标准缴纳全部费用；上网电量不缴纳任何费用。其中，对于并网容量外的基本电费，可按照最高不超过原基本电费标准的2倍，由项目方和电网企业协商。
结 语
绿电直连项目的费用缴纳问题犹如一幅错综复杂的拼图，涉及政策导向的精准把控、项目自身业务特点的深度剖析，是一个兼具复杂性与重要性的核心议题。本文围绕这一议题，从费用缴纳合理性的底层逻辑出发，全面审视并深入探讨了各项具体费用的缴纳。然而，电力价格体系犹如一个庞大而精密的生态系统，其复杂程度远非一篇文章所能尽述。
为推动绿电直连项目健康、有序发展，后续还需在多个关键领域持续发力。在交易规则层面，应进一步细化明确绿电直连项目参与电力市场的结算方式，构建清晰、透明、可操作的规则体系。在监管机制方面，省级能源主管部门要充分发挥主导作用，建立常态化监测机制，定期对项目费用分摊的合理性开展全面深入评估，并根据评估结果动态调整相关标准，确保费用分摊始终处于科学合理区间。
从更宏观的政策层面来看，绿电直连政策的费用缴纳问题本质上是在激励与公平之间寻求平衡。一方面，要充分发挥价格杠杆的调节作用，通过合理的费用机制激励更多市场主体积极参与新能源消纳，推动能源结构向绿色低碳方向加速转型；另一方面，需保障电网企业的合理收益，确保其在为绿电直连项目提供服务时能够实现可持续发展，为能源转型提供坚实的支撑和保障。唯有在激励与公平之间找到最佳平衡点，才能实现能源转型宏伟目标与市场主体利益的双赢，让绿电直连项目在推动能源革命的征程中发挥更大作用，为我国能源事业的可持续发展注入源源不断的绿色动力。
