随着双碳目标的提出，光伏项目开发成为各大能源集团投资的新热点，甚至许多其它行业的公司也纷纷涌入光伏行业，另一方面随着三北地区受电网结构和消纳问题的制约，各投资商近年来在中东南部抢滩登陆，引发了一轮中东南部光伏项目开发的新高潮。
当前国际形势发生深刻复杂变化，百年变局和世纪疫情相互交织，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，“三农”压舱石作用进一步凸显。面向未来，我国粮食安全的基础需要进一步巩固增强，保障粮食安全的任务十分艰巨。耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。要落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”，确保农田只能用来发展种植业特别是粮食生产，确保18亿亩耕地实至名归;要不断改善农业生产条件，落实好“农田必须是良田”，努力建成10亿亩高标准农田，为稳定保障粮食产能进一步夯实基础。
在全国粮食安全的战略抓手下，以中东南部地区为主的农业大省或已进一步收紧光伏电站用地政策。事实上，光伏用地一直是光伏电站投资的的主要约束条件之一。
2016年之前，光伏电站建设主要集中在拥有广阔土地的西北地区时，这一矛盾尚未凸显。但在农业发达的中东南部省份，找地便成为光伏电站建设的“首要任务”，甚至成为项目进度的关键，而这一矛盾实际上从领跑者时代就已存在。
笔者多年从事新能源的项目开发和合作并购工作，结合中东南部主要的三种用地类型，根据当前中东南部的具体政策逐一进行分析，供开发人员进行参考。
渔光互补(水光互补)项目
水利部于2022年5月24日印发了《水利部印发加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》其中涉及到新能源项目的内容有：“光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省(自治区、直辖市)可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。”
关于此指导意见对今后项目开发或并购需注意以下的风险：
◆ 涉及河道、湖泊、水库的光伏、风电项目一概不再批复洪评，未批复洪评已建成的项目拆除或部分拆除的风险较大;已经批复洪评未并网的项目仍有全部拆除的风险。
◆ 涉及湖泊周边和水库库汊的项目争议较多，水库库汊的面积和范围难以界定，且批复的难度大，特别在项目在合作开发或收购过程中需注意以下的三点:
(1)建议将洪评批复文件作为合作开发或收购的前置项;
(2)需核实批复洪评的单位是否有批复权，避免出现项目转让方用县水利部门原则性意见来替代洪评批复的风险;
(3)核实洪评批复的面积与项目备案规模是否相一致，以免出现批复的面积远远小于项目规模，并购后无法按备案规模实施的情形。
◆ 三塘水面(渔塘、坑塘、水塘)不属于水利部指导意见禁止的范围，取得洪评批复或取得项目所在地水利部门的同意即可。但仍需要注意：部分三塘水面土地性质实际上为基本农田或者耕地，需要征求当地国土部门的意见。
林光互补项目
林光互补项目的可依据的政策为：2015年11月27日国家林业局发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》林资发〔2015〕153号文件：为支持光伏产业健康发展，规范光伏电站建设使用林地，现就有关问题通知如下：
◆ 各类自然保护区、森林公园(含同类型国家公园)、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。
◆ 光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。
◆ 对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。
◆ 光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。
从以上文件可以看出，根据国家林业局的定义，光伏电站能用的林地范围非常窄，仅包括以下两类：
◆ 年降雨量400毫米以下区域覆盖度低于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度低于50%的灌木林地。
◆ 虽然在森林资源调查中属于宜林地，但在第二次全国土地调查确定为未利用地的土地——包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、田坎等，一般需要治理才能利用。
针对第二类，同一片地怎么既属于未利用土地，又属于宜林地呢?
这恰恰反应了我国国土部门与林地部门的双重管理现状。在实践中，国土部门和林业部门对土地性质的认定标准不同，且相关数据库没有联网合并，导致某些项目在国土部门的规划中被划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则“变成”了“规划林地”或“宜林地”，使得用地难度大幅度增加，给光伏电站的开发建设带来严重障碍。很多光伏项目虽早已取得立项手续，但因项目拟使用荒地存在“涉林”问题导致迟迟无法开工，甚至最终搁浅。
而林地监管要求严格，审批手续/流程复杂，若建设单位未按要求办理林地审批或取得许可，将受到林业主管部门的行政处罚，严重者建设单位及相关负责人员还可能被追究刑事责任。
根据目前项目开发和合作的经验来看，虽然文件规定了可以使用特别规定的灌木林地来建设光伏电站，但是在实操过程中尽量不去碰灌木林地，存在以下风险：
◆ 灌木林地不符合林光互补的认定标准，林光互补的定义十分狭窄，需严格按照国家林草总局第三条和第四条来做字面解释。
◆ 灌木林地不符合林光互补的政策，存在转建设用地风险，因此潜在的风险较大。
◆ 中东南部地区的林地定额指标十分稀缺，很多区域都是寅吃卯粮提前透支了林地定额使用指标，据了解中东南部地区一个县一年的林地定额指标只有几百亩，根本无法满足光伏项目用林需求，涉及灌木林地的光伏项目实际建设的可能性几无。
综上所述，在项目开发或并购合作的过程中，应遵循以下原则：
◆ 项目选址应严格遵守法律法规的相关规定，确认好项目用地在当地国土部门和林业部门的用地性质，尽量避让林地等敏感区域。
◆ 重视对项目可行性研究报告的开展深度，尽量委托对当地情况比较了解的权威专业机构开展可行性研究工作。此外，在召开可研报告评审会议时，应邀请相关政府主管部门参加，广泛征询各部门的意见。
农光互补项目
针对复合型光伏项目，各地的认定标准不一，基本的原则是以农为主，以光为辅，按照笔者的开发经验来看，除了原来就已经明确的基本农田、生态红线的禁区外，一般农用地中旱地目前也无法使用，暂时没有明确禁止的地类在国土中只有“其它园地、果园、其它草地”几类，需要结合考虑土地在林业局信息库中的性质，有很多的园地在国土三调信息库中是园地，但是调查林业部门的红线图性质为林地，因此只有确认国土和林业双重性质都符合条件后方可视为合规土地。
从近期来看农光互补项目有进一步收紧的趋势，其中以河南省发布的政策为例,要求复合型光伏阵列使用农用地的全部按照建设用地办理审批手续，还需要实行占补平衡。按照此原则，今后河南的农光互补项目已无开展的可能性。
山西省近期也出台了保障农光互补用地的相关政策，虽然没有限制建设复合型光伏项目，但是规定“采用“农光互补”模式使用永久基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的，需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见;符合“林光互补”要求占用林地建设光伏复合项目的，需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施。这相当于将责任推给了县级农业和林草部门，实施的难度极大。
广东、江苏、河北、山东等省也在针对光伏占用耕地和农用地进行摸底核查。自然资源部可能近期会出台更加严格规范涉及农用地建设光伏项目的政策，具体的细节暂时未公布。
除了土地政策和组件价格持续上涨等因素，很多省份均需要配制不同比例的储能，对储能要求的比例不断提高，也将导致光伏项目的收益水平进一步降低。各省可以合规开发光伏的土地资源储备十分紧张，导致光伏企业土地使用成本进一步上涨，而且付款条件极为苛刻，以中东南部某省为例，符合开发光伏的土地从2020年初的200元一亩按照5年或10年一付的条件，目前已经被炒到600-800元一亩且要求25年一次性付清， 仍处于一地难求，几无还价余地的状态。
文/ 张伟
作者供职于某大型新能源央企
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