为防止600亿光伏补贴缺口再次上演，国家主管部门正试图打破各自为政的藩篱，而光伏产业新一轮发展的转折或始于此轮新政松动之下。
2月18日下午，国家能源局新能源司召集50余家企业代表举行座谈会，就2019年光伏发电建设管理相关工作征求企业意见。次日下午，国家能源局继续召开关于2019年光伏建设管理方案的第二次座谈会。同日上午，全国工商联新能源商会组织召开“光伏发电上网电价政策民营企业座谈会”。
围绕光伏补贴额度、规模管理办法、上网电价等在内的光伏行业研讨会频频召开，“竞价定补贴，补贴定装机”的光伏新政正呼之欲出。
经济观察网记者获悉，上述会议明确提出2019年的光伏发电建设将采取“量入为出”的方式，以补贴额度来决定装机量，从而改变“定规模、分指标”的传统管理办法，以及财政部、国家发展改革委、国家能源局“各自为政”导致补贴总量和装机规模脱节的情况。而这一全新补贴管理方式的调整，也意味着2019年光伏发电管理将迎来重大机制变化。
600亿补贴缺口
多数补贴往往出现在行业发展的初期阶段，这是政府为了扶持其起步而快速实现市场化发展采取的战略性手段。不过，补贴的目的终究是为了日后企业不用通过补贴也可以进行市场化生存。光伏产业亦是如此。
此前数年，在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩、产品和电站建设质量问题逐渐显现。来自中国光伏行业协会的统计数据显示，2018年光伏补贴缺口预计超过600亿元，包括光伏、风电在内的可再生能源补贴缺口总额或超过1400亿元。
而截至2017年底，国家能源局有关负责人给出的这一数据是455亿元。这也意味着，短短一年时间光伏补贴缺口持续扩大，同比增长了30%，已经影响光伏产业的健康有序发展。
对于缘何形成如此巨额缺口，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、中国能源研究会可再生能源专业委员会主任委员李俊峰认为，这一方面由于相关主管部门征收不到位，导致入不敷出;另一方面则是征收额度未能随可再生能源规模的扩大而提高。
“补贴来源是从可再生能源电价附加征收，每年应征收1000亿元，但是征收比例仅75%左右，年度欠收200多亿元，长此以往就造成了历史欠账”。在李俊峰看来，可再生能源附加的额度没有按照可再生能源法的要求及时调整，补贴出现缺口成为必然。
“在经历种种变化之后，市场上参与各方也逐渐清醒的意识到，必须通过‘竞价’来降低补贴强度，尽快甩掉补贴来保证行业的长远发展。特别是一些光伏行业头部公司主动要求降低标杆上网电价，进行全面竞价。”中国新能源(5.330, 0.02, 0.38%)电力投融资联盟秘书长彭澎指出。
竞价“血拼”拿补贴
管理层希冀寻找财政补贴与行业发展之间的平衡，以此改变财政补贴缺口随新能源装机增长而被动扩大的局面。
据了解，此次新规或首次将户用光伏单列并给予单独规模，实施固定补贴额度0.18元单独管理。而在2019年初，国家能源局刚刚发布了国家补贴支持的户用光伏年度装机总量，并规定，由电网公司每月公布上一个月的装机量。当公布的上一个月装机量已突破总规模限制时，本月最后一天为本年度可享受国家补贴的户用光伏并网截止时间，即户用光伏有一个月缓冲期。
值得关注的是，户用光伏之外，其他光伏项目实行分类管理，全面实施“市场竞争配置”，以“补贴额定市场规模”。其中，不需要补贴的项目由各省按平价低价项目政策组织实施(按1月18日19号文件执行)。需要补贴的项目则划为五类，除户用光伏外，还有扶贫项目、普通光伏电站(地面电站)、工商业分布式光伏、国家组织实施的专项工程或示范项目。
除扶贫、户用和原已批准的特殊项目外，分布式和地面电站也将首次全部采用“竞价”的方式获取补贴指标。“分布式和地面电站同场竞技，把自己当兔子、小鹿肯定死路一条，因为对手都是大象老虎，每一个分布式都应该是一只蚂蚁或者小鸟，低到尘埃，又骄傲到天际，才有生存的空间。”晶科能源控股有限公司副总裁姚峰对此解读。
而在华创证券能源电力研究员王秀强看来，光伏竞价模式的开启或将倒逼全产业链技术进步，并加速光伏平价上网。“国内光伏行业规模化发展自2012年开始，一直延续行政分配资源模式，政府在指标管理、电价制定、补贴发放中起到重要作用”，他表示，自2019年起，能源管理部门拟改变光伏指标的分配方式，引入市场竞争机制，企业通过竞价获得补贴指标，一方面将引导补贴逐步下调，另一方面也将改变“撒胡椒面”式的指标分配方式。对于开发企业而言，或将缓解财政补贴目录难进、补贴拖欠的焦虑。
对此，中国光伏行业协会也称，“采用竞价形式公开进行，还可避免一些暗箱操作，有利于降低光伏项目的非技术成本，一批综合实力较强，有竞争优势的开发企业将从中获益。”
“这是历年来，最具市场意识的光伏政策文件，主管部门表现出了最大诚意，规则上是公平的。”姚峰评价。另据一位资深业内人士感慨，这是他见过最市场化、最合理、最不可能失控的补贴制度体系，不过令其担心的是，政策延迟叠加上存量竞价或使需求短期承压。
来自中国光伏专委会的预测显示，根据目前的进展，新政最迟约在2019年3月底出台，第一轮招标也将在4-5月进行。如上述新政征求意见得以顺利实施，今年光伏装机或超过去年总量。
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