可再生能源“消纳难” 成全国政协关注焦点

“十三五”开局之年，我国风电、光伏等清洁能源继续保持稳步发展态势，2016年清洁能源消费比重提高了1.7个百分点，煤炭消费比重下降了2个百分点，但能源结构的优化转型注定充满波折，伴随阵痛。近年，一些地区出现了大规模弃风、弃光、弃水，能源结构调整和电力市场转型进入“爬坡过坎”的深水期。

清洁能源大规模被弃，在今年全国两会期间，成为代表委员关注的焦点。日前，全国政协人口资源环境委员会组成专题调研组，赴相关地区开展调研，了解“三弃”背后的深层次原因，并积极为解决清洁能源消纳问题建言献策。

清洁能源发展迅猛

经过“十一五”以来的持续政策推动，我国清洁能源发展从无到有，发展迅猛。国家能源局向调研组提供的数据显示，到2016年，我国清洁能源装机总量达5.91亿千瓦，风电并网装机1.46亿千瓦，光伏发电装机7800万千瓦，应用规模均居全球首位。

旺盛的发展势头使得清洁能源在推动能源结构调整方面的作用不断增强，实现了大范围的能源增量替代和区域性的存量替代，煤炭消费比重不断下降，2016年的煤炭消费比重相比2010年已经下降了6个百分点。

同时，清洁能源产业技术水平也不断提高，成本下降明显。2016年我国局部地区风电成本已可达到0.47元/千瓦时，有专家预计，到2020年，风电实现平价上网已成为大概率事件。

消纳能力不足凸显

然而，在清洁能源产业迅猛发展的背后，受发展失调、改革滞后和政策制度缺失的影响，清洁能源消纳问题逐步显现。

延续多年的弃风形势还在恶化。根据国家能源局的数据，2016年全年弃风电量达497亿千瓦时，这一数据是2014年的4倍。其中，主要集中在甘肃、新疆、内蒙古、吉林和黑龙江五个地区，近三年弃风量接近800亿千瓦时，相当于天津市2015年全年的用电量。与此同时，甘肃省的弃风率从2014的11%飙升到2016年的43%。

风电难熬，光伏的日子也不好过。相关统计显示，2016年，仅西北五省(区)弃光电量就达70.42亿千瓦时，弃光率19.81%。其中，新疆弃光率高达32.23%。

此外，持续多年的弃水现象也未现好转迹象。据介绍，弃水分为正常弃水和非正常弃水两种，由于统计口径不同，数据有所出入，但可以确定的是，2016年西南非正常弃水再创新高，损失电量超过700亿千瓦时，已接近三峡电站全年发电量。

尤为值得注意的是，作为昔日的基荷电源，核电去年也遭遇了降功率和低价上网的尴尬。全国政协委员、中核集团科技与信息化部主任钱天林表示，“由于各种因素限制，核电不能满发，去年全国弃核损失电量达462亿度。”这一损失电量大约相当于全国1/5的核电机组全年停运。

一边是清洁能源装机的高速发展，一边是绿色电力被白白浪费，清洁能源亟待走出“装得越多，弃得越多”的怪圈。

对症才能下药

对症下药方能药到病除。清洁能源大规模被弃，背后的根源是什么?

调研组了解到，各种清洁能源被弃，因素各不相同，但也有其共性。一是电力需求减缓;二是就地就近消纳有限;三是外送通道受限。

“经济要发展，电力要先行，长期以来，电力增长是按照高于GDP增长1-1.5个百分点规划的，以前GDP增长是两位数，现在GDP增长放缓，我国经济运行增速进入了新的发展平台。在这种状况下，过去形成的电力产能就会呈现总量过剩。”全国政协委员、中国电力投资集团原总经理陆启洲表示。

张家口是华北地区风能和太阳能资源最丰富的地区之一。风能可开发量达4000万千瓦以上，太阳能可开发量超过3000万千瓦，各种生物质资源年产量达到200万吨。从2003年开始，便有风电、光伏企业在此地布局。如今风电装机已达到814万千瓦，光伏发电装机260万千瓦。但丰富的风电资源受制于电网通道输送能力，2016年弃风电量达到16亿千瓦时，弃风率超过了10%。“张家口对可再生能源的消纳能力有限，尽管我们做了很多努力，但本地消纳仅占全市发电量的35%，大部分电力需要外送到京津冀等地消纳，但电网现有的3条外送通道远不能满足可再生能源发展需求。”张家口市市长武卫东对调研组表示。

调研组了解到，在弃风弃光最严重的我国西北地区，以甘肃、新疆最为严重。主要受到外输能力的影响。目前，甘肃主要通过两条750千伏特高压交流线路外送，输电能力约330万-430万千瓦，并且与新疆和青海共用，新能源电力外送通道容量限制很大。

近两年，西南省份水电装机增长较快，并呈枯丰急转态势，增大了水电站兼顾防洪、发电的压力。此外，汛期降水较为集中、外送通道能力不足也都一定程度加剧了弃水。

全国政协委员、国家能源局原副局长史玉波指出，我国大量煤电机组发电计划和开机方式的核定不科学，辅助服务激励政策不到位，省间联络线计划制定和考核机制不合理，跨省区补偿调节能力不能充分发挥，需求侧响应能力受到刚性电价政策的制约，多种因素导致系统消纳清洁能源的能力未有效挖掘。

此外，一个不可忽视的问题是，受到国家对新能源补贴政策的刺激，部分地区没有考虑消纳能力，产生了发展新能源的“大跃进”。“目前‘三北’部分省(区)在运风电装机已超过2020年规划目标。”国家能源局新能源司综合处调研员陈永胜表示。

补贴不堪重负

记者了解到，新能源行业对于财政补贴高度依存，自身发展动力不足。随着行业的高速发展，财政补贴缺口呈持续扩大趋势，现行补贴政策已难以为继。

据统计，2016年全年光伏发电、风电、生物质发电补贴强度分别为每千瓦时(度)0.55元、0.21元和0.27元，全年的补贴需求就达800亿元。

庞大的补贴规模资金来源为可再生能源电价附加。从2006年开始，国家在全国范围内对销售电量征收可再生能源电价附加征收标准，2016年，国家将电价征收标准从1.5分/千瓦时提高到了1.9分/千瓦时。

实际上，自2012年以来，受各种因素影响，补贴资金每年都存在资金缺口，且逐年扩大。

补贴资金不足已成为制约可再生能源发展的重要问题。记者了解到，目前有的地方政府和可再生能源企业并不了解当前可再生能源补贴存在的资金缺口，仍把目标瞄准财政补贴，想各种办法上项目。

推动消纳需综合施策

“尽管我国局部地区出现了三弃现象，但是必须认识到这是局部地区出现的暂时现象，发展清洁能源的大方向必须坚持。”全国政协委员、国家能源局原副局长史玉波着重强调。

史玉波表示，推动新能源消纳是一项系统工程，需要政府部门、电网企业、发电企业和用户等各方主体共同参与，多措并举、综合施策。

陆启洲认为，除了规划、技术等方面的因素外，清洁能源大规模被弃，与现有的电力市场体制不适应清洁能源发展有着直接联系。一方面是电力产能相对于GDP增速过剩，另一方面相对消费需求出现结构性不足。在电力需求放缓的背景下，正好为电力结构优化调整腾出了很好空间。“风、光、水、核等清洁能源同时被弃是系统性问题，需要对整个电力和能源进行系统优化。”

陆启洲建议，加快建设全国统一电力市场，逐步放开发用电计划，将发电权交易、直接交易等交易机制纳入电力市场体系，完全放开省间交易。更重要的是，要严格按照国家“十三五”能源、电力规划目标，充分考虑消纳能力，有序发展新能源。

史玉波建议，需加强电力统一规划，有序引导新能源项目建设，严控东中部地区新增煤电，抓紧输电通道建设，启动一批亟须的特高压重点工程前期工作，加快建设。此外，全面实施电能替代，大力发展电动汽车，鼓励用户积极参与电力需求侧响应和市场交易。

全国政协委员、海军原副政委王兆海建议，要尽快对新能源补贴政策作出调整，尽快建立市场化消纳机制。

全国政协委员、人口资源环境委员会副主任齐让建议，加大科技创新力度，针对可再生能源特点以及经济社会的需求，布局相关产业科技研发和布局，将使可再生能源为代表的新兴产业集群成为经济增长新支柱。

“到2020年我国非化石能源消费占一次能源消费比重达到15%左右，2030年达到20%左右是中国政府对国际社会的庄严承诺，彰显负责任发展中大国形象，也是创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的具体体现。目前出现的新能源消纳问题是发展中的问题，只要措施对路，完全可以解决。”调研组组长、全国政协人口资源环境委员会副主任张基尧表示。