2004年国务院实施投资体制改革，对于不使用政府资金建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。其中，对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。纳入2004年本《政府核准的投资项目目录》的项目，均需上报国务院或地方投资主管部门核准后实施。超过一定规模的投资项目，必须由地方发改委上报国家发改委核准。
按照当初国务院投资体制改革的决定，项目核准制在制度设计中并不存在“路条”审批程序。当时仅在发改办投资(2005)1463号规定中，有“对特定项目试行出具咨询复函”的措施。然而，在后来的实际操作中，发改委却将针对特定项目的咨询复函，作为所有核准项目的一项核准前置条件。“路条”审批由此产生。
“繁荣”的路条利益链的
所谓“路条”，是指由国家发改委下发的同意项目开展工程前期工作的批文。拿到批文，才意味着该投资项目纳入国家专项规划之列，获得了“准生资格”。“实施核准制之后，为规避前期工作的风险，地方政府或企业会首先向发改委咨询投资项目是否列入规划。本来是一项咨询，却演变成了发‘路条’、跑‘路条’。”2013年有有接近发改委的人士这样描述。这实际上成了投资主管部门私设的行政许可。作为前置条件，一个投资项目只有在拿到“路条”之后，环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等支持性文件才能启动，光伏产业受其影响更是强烈。
“路条”是决定项目生死的第一道许可，跑“路条”成了地方上项目的头等大事，进京做工作、汇报衔接成为常态。有需求就会有市场，作为光伏“路条”的伴生产物，“路条”掮客应运而生。顾名思义，“路条”掮客光伏电站的投资者，而是成立多个公司，一一对接地方政府的各个光伏项目，继而将拿到的项目“路条”倒卖的“中间商”罢了。
“路条”掮客多为项目所在地人士，在土地审批、电网对接和政府公关上均有强大的优势，这一点非民营投资商可比，甚至较之五大电力集团更有优势，“部分国企投资人的项目就是从‘路条’掮客手中买来”。据业内人士介绍，仅在2011年，中国2.89GW光伏安装量中就有约1GW的“路条”是被这些掮客拿下的，由此衍生出来的佣金市场高达2亿-4亿元。
有需求就有市场，就有各种各样的利益诉求。一般而言，光伏电站投资商获取“路条”的过程是这样的：对光伏电站项目做前期规划、勘探等工作，继之与地方政府对接，拿下项目土地，并获得电网接入的初步许可意见，最后从地方发改委处拿到项目前期工作“路条”。其中的中间程序，复杂而又不透明，一些投资项目从开展前期准备到拿到“路条”，所需要的时间甚至在七八年。如湖南华电常德电厂新建项目耗时9年才获得国家能源局发的“路条”。
为了“抢路条”，有的地方官员甚至不惜行贿。据报道，在原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男贪腐案发生后，贵州的一名市长因涉嫌为跑“路条”向刘铁男输送利益而被调查。“刘铁男贪腐案使得现行项目核准体制的一些问题暴露出来，在一定程度上促进了这次改革。”有业内人士指出。
跑“路条”的人如此，作为“路条”的需求者，“路条”的烦恼就更多了。随着光伏产业的逐渐成熟，设备价格，比如说组件价格已经大幅下降，当前组件每瓦单价普遍在4元左右。光伏电站的建设成本一般为8-12元。与之形成对比的是，一些大项目的“路条”价格却居高不下，有的甚至达到0.3-0.4元/瓦。一个10MW的光伏电站项目，买“路条”就要三四百万元。而光伏电站投资商拿下“路条”之后，后面需要进行的可研、环评等相关费用，也需要电站的真正投资商承担。而如果10MW左右的光伏电站从开展前期工作到最后核准，全部从“路条”掮客手中完成，则共约花费300万-500万元。
争“路条”苦受其害
巨额的光伏“路条”成本再严重侵蚀光伏电站投资商的利润，打击着投资商们的投资热情，也严重阻碍着光伏产业的健康有序发展。其乱象，从近期天合光能与英利的天价路条争夺为例，就可窥一豹。
一个多月前，光伏巨头英利和天合在云南产权交易所展开了一场激烈的竞标战，为的是云南当地一个光伏地面电站的“路条”。
双方竞买的对象是云南冶金新能源股份有限公司(简称“云冶新能源”)90%股权。该公司的核心资产是拥有发改委核准开发云南省红河州建水县南庄300兆瓦光伏电站项目的资质，即“路条”。在竞标当天，天合董事长高纪凡亲自督阵，而英利董事长苗连生则未亲自到场。“一看到高总到场，就感觉天合肯定是要赢了。”一位参与竞标过程的知情人士说。据获悉，云冶新能源90%股权标的底价是1.465亿元。在经过双方近50轮报价后，天合最终以超过2.4亿元的价格夺标。
对于光伏企业来说，300兆瓦单体电站项目是十分具有诱惑力的。天合光能董事长高纪凡在事后称，即便付出一定代价也要拿下云冶项目。资料显示，云冶新能源位于云南省红河州建水县南庄，公司注册资金1亿元，实缴资本2000万元，公司90%股权将公开挂牌转让。
根据云发改能源【2013】2074号《关于建水县南庄并网光伏电站核准的批复》文件，云南省于2013年12月23日批复核准此次300兆瓦的光伏电站项目建设，项目公司为云冶新能源，投资成本约27.7亿元，文件有限效期限为两年。但在获得“路条”后仅半年，云冶新能源控股股东云南冶金集团便选择将其转让。由于涉及国有资产转让，因而云冶集团将云冶新能源90%公开挂牌出售。为此，云冶集团开列了十分严苛的受让条件。例如存续满五年、有国家级光伏研发平台、所建光伏电站获得UL或TUV认证;资信等级AAA、2013年度净资产20亿元以上、负债率不高于70%。
在整个光伏行业内，符合上述条件的仅有英利和天合两家企业。而这两家，是中国也是全球最大的光伏组件制造企业巨头。根据2013年数据，英利与天合光能的光伏组件出货量分别位列全球第一、第二——即便如此，为了争夺一个300MW光伏项目的路条，两家光伏巨头仍是争出了火气，天合光能高纪凡更是光着膀子自己上。
打击“倒卖”利益链能否有效
10月9日与10月12日，国家能源局接连挂出的两份重要文件，在光伏业内引起震动。10月9日，国家能源局发出“关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知”，明确要求禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。10月12日，国家能源局“关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知”又提出：新建电源项目投资开发的投机行为，增加了项目建设成本，扰乱了新建电源项目投资开发秩序现象，要坚决制止。分析人士称，“路条”买卖利益链或将受到重创，可能会转为私下行为。
国家能源局也强调：“取得备案的项目，在规定时限内未开工，省级及以下能源主管部门可用其他等容量的项目替代”、“落实电源建设规划目标，促进新建电源项目及时投资建设”。在经历过数年的光伏项目备案混乱的混沌期中，能源局终于抽出手来要整顿了。
然而，能源局“关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知”、“关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知”就真的能对光伏“路条”买卖进行规范化吗?俗话说，积重难返，沉疴难治。2011年我国新增装机2.89GW，其中被“路条”掮客经手的有1GW左右。而据一份粗略的统计，现在国内多家光伏企业都号称自己在今年有很大的光伏建设目标，这些“路条”总量约14G瓦。
“事实上，我认为这次出台上述几个文件的意义之一就是，打击一些倒卖路条的公司。”一位长期从事光伏电站建设的某企业负责人是这么说的，“比如政府提及的新项目投机行为，就是指的这一点。一些不合规、不合法的路条、审核备案项目等都会被纳入监管体系中，若查出问题将被从严处置。”也有分析人士称，“路条”买卖利益链或许将受到重创，但最大的可能，还是转为私下行为。“里面的水分很多”。
责任编辑：carol
