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论我国《电力法》的现代化转型 (下)

发表于:2020-09-09 11:08:33     作者:李艳芳、吴倩

来源:电力法律人茶座

摘要

2015 年展开的新一轮电力体制改革既是能源革命的一部分,也是为了解决现有电力体制存在的问题。电力体制改革需要法律的引导和支撑,作为电力领域基础性法律的《电力法》却严重滞后,既有损法律的权威,也不利于改革的推进。为了解决《电力法》与电力体制改革之间的矛盾,《电力法》的修改担负着实现《电力法》现代化的重要任务,即确立公平、经济自由、多元效益统一的价值目标,实现内在体系的逻辑周密、布局合理且与其他法律协调一致,并建立保底供电制度、电力交易制度、优先收购与调度可再生能源电力制度等基本制度,修改完善电力规划制度、发用电计划制度、电力监管制度等制度。

03《电力法》内在体系的现代化

成熟、完善的法律必定不是各种规范的随意组合、堆砌,而是由遵循内在逻辑、互相协调补充、互不冲突的规范组成的。一部法律的内在逻辑可具体表现为统领全篇的一般性原则与健全、周延的篇章布局,其中,法律原则是可以作为众多法律“规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则”,其对法律体系内的法律概念、法律规则和制度措施应具有统摄作用,成为联结立法理念、立法目的与具体规则的桥梁,并指导法律的实施和适用。《电力法》的基本原则应当指导并协调对电力领域的社会关系进行法律调整的活动,而在现行《电力法》总则中,只有第 3 条中的“电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要,适当超前发展”和第 5 条中的“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境”可以认为符合综合性的要求。如何解释“超前发展”? 如何落实“超前发展”和“保护环境”? 电力供应紧张问题被解决后“超前发展”还有必要吗? 分则中并没有具体规则对这些问题进行回应,其对实践发展往往也缺乏指导意义。修改后的《电力法》应当删除语义不明、与实践脱节的“超前发展”原则,保留“保护环境”原则,确立“电力普遍服务”“电力安全供应”“可再生能源电力优先”等新的原则。

“电力普遍服务”原则是保障《电力法》之社会效益实现的基础。普遍服务一词最早出现于美国电信领域,后来扩展至能源、邮政、交通等领域。“电力普遍服务”原则基于对人的生存权、发展权等权利的尊重,要求国家确保公民可以获得可靠、持续、可负担的基本生活所需电力。我国《电力法》第 8条、第 12 条、第 26 条、第 28 条、第 29 条等条款规定国家帮助、扶持老少边穷地区发展电力事业,支持电力建设,供电企业应保证连续供电、保证供电质量和不得拒绝供电,这些条款可以看作“电力普遍服务”精神的体现,但相关规定既不全面也没有抽象出电力普遍服务的基本概念和原则地位。在我国,对“电力普遍服务”概念的首次清晰的表达可追溯至“5 号文”,其中要求“国家制定政策,采取措施,确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的、持续的基本电力服务”。“9 号文”在此基础上要求电网企业“按国家规定履行电力普遍服务义务”。修改后的《电力法》应在总则中对“电力普遍服务”基本原则的地位予以确认,增加规定“国家实现电力的普遍服务,保障公众的基本用电权利”;并在具体条文中明确政府和企业在保障电力普遍服务中所承担的义务以及用户获得电力服务的权利,并赋予用户知情权等程序性权利以及无法获取电力服务时获得救济的权利。

“电力安全供应”原则是能源安全原则在电力领域的具体化。联合国开发计划署将能源安全表述为“在任何时候得以获取充足的、多样的、价格合理的能源,而对环境不会造成不可接受或不可逆转的影响”,这一定义不仅包含对持续供应的要求,还包含对价格和环境的要求。《欧洲电力供应安全指令》则采取狭义解释的方式,将电力安全供应规定为“电力系统供应最终用户电力的能力”。笔者认为,影响供应安全的因素多种多样,实现供应安全必须考虑市场因素和环境因素,且在可持续发展语境下实现供应安全和环境保护的方式存在很大程度的重合,但在立法中,需要通过专门条款对供应安全进行比较狭义的规定,将保证价格合理和环境友好交由其他条款加以规定。“电力安全供应”原则与“电力普遍服务”原则虽然都关乎保障最终用户的电力获取,但后者强调电力服务的普遍性及电力获取价格的合理性,前者强调供需平衡及电力系统的稳定性(包括电力系统抵抗干扰和突发情况的能力)。不论是建设清洁、低碳、高效的电力体系,还是实现电力普遍服务,电力供应安全都应该是必不可少的前提。电力供应安全既与经济发展密切相关,又与群众基本生活密切相连。为此,《电力法》必须确立电力安全供应的原则地位,增加“国家采取措施保障电力安全供应”的条款,并完善相关规定,如保证监管合理透明、调度科学有序、市场稳定健康,提高能源利用效率,完善电源结构安排,建设坚强的智慧电网等。

发展可再生能源是实现电力产业向清洁低碳转型的重要条件,也是通过电力产业助推全面的能源革命的重要一环。“可再生能源电力优先”原则应体现在电力产业的全过程,包括优先发展、优先发电、优先收购、优先调度等。《电力法》虽然在第 5条第 2 款中规定“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”,但这一原则性宣示过于模糊,没有体现可再生能源电力较之其他电力的优先性,《电力法》中也没有其他条文规定具体制度与之呼应,因而该条款缺乏对规则形成和实践的指导作用。修改后的《电力法》应当对此进行回应,规定“电力发展坚持可再生能源电力优先”原则,并通过优先收购与调度可再生能源电力等制度予以实现。

就篇章布局而言,现行《电力法》的主要规范体系是以电网企业为主要视角构建的,按照电力发输配供环节立法的模式,围绕产业环节(建设、生产、供应、使用)设计篇章布局。在电力市场发育不成熟、电力法律关系简单的情况下,这种篇章布局简洁有效。电网企业集电力输送、统购统销、调度交易于一体,贯穿发电、输配电、售电与用电的完整周期,《电力法》采取以电网为中心的立法模式即可统筹全局。然而,经过“管住中间,放开两头”的电力体制改革,自然垄断环节与非垄断环节相分离,电网企业不再是电力行业的中心,而只负责电力传输配送等,电力交易平台、售电公司等新的法律概念、法律关系主体被引入,电力法律关系变得多元而庞杂,原有的简单按产业环节分类规范的电力法制框架不再适用,需要建立更复杂的基于法律关系类型化构造的电力法制结构,按照电力工程建设与保护、电力市场与电力交易、节能减排、民生保障、电力监督管理、法律责任等安排《电力法》的具体篇章结构。

《电力法》作为中国特色社会主义法律体系的组成部分,其内在体系的现代化还应注意与其他法律协调一致,如考虑与《可再生能源法》《环境保护法》《大气污染防治法》等法律中相关规定的协调性。《电力法》总则部分应包含国家发展清洁低碳的电力,抑制和限制重污染、高碳排放的电力的原则性规定,并在具体制度中呼应环境法的要求,增加对电力规划、电力设施建设等可能对环境产生影响的项目的环境影响评价和环境信息公开的规定。更为重要的是,立法机关在《电力法》的修改中应认识到该法应担负的特殊使命。由于电力的独特性,《电力法》在能源法律体系中具有独特的地位,《电力法》修改的理想方案是:在遵循将来可能出台的“能源法”这一能源领域基本法的理念、原则和制度要求的同时,既与已经出台的《煤炭法》《可再生能源法》以及可能出台的“石油天然气法”“原子能法”等一次能源立法相衔接,又与《节约能源法》以及“能源监管法”“能源公用事业法”等能源监管与利用法相配合。然而,目前我国能源法律体系并不完善,许多必要的单行立法没有到位,已有的法律之间缺乏配合。《电力法》的修改,应考虑到推动能源体制革命、建立健全能源法律体系、增强体系内系统协调的问题,成为撬动能源法律体系变革的“阿基米德支点”。

04《电力法》制度的现代化

《电力法》的现代化转型最终还要落实到电力法律制度的现代化。现行《电力法》制定于体制转轨的特殊时期,因而采行“立足现实,面向将来”的方针,力图在遵循当时体制规范的基础上为体制革新留下空间,却导致其中偏保守的制度严重滞后、超前的制度缺乏配套改革措施的尴尬局面。《电力法》因电力的战略性、技术性特征和电力体制的不断变革而不同于其他法律,但其本质仍是法律规范,其制定和修改过程仍应受立法规律以及立法技术的指引。实现《电力法》的现代化,修法路径应以将成熟的改革经验上升至法律为主,适度吸纳理论界的研究成果。修改后的《电力法》应当包含保底供电制度、电力交易制度、优先收购与调度可再生能源电力制度等制度,并对已有的电力规划制度、发用电计划制度、电力监管制度等制度进行完善。

保底供电制度是指,在用户不愿、不能或者无须通过市场交易获得供电服务时,由配电网运营者满足用户用电需求、确保用户有电可用的保障性制度。因为现行《电力法》下用户得到的电力服务只来源于电网企业,所以该法并未规定保底供电。随着售电侧的放开及电力市场化程度的提高,自然而然可能出现售电公司因经营困难、不满足准入条件等原因而自愿或被强制退出市场,或者用户选择、根据有关规定不参与市场交易等情况,在市场机制无法满足用户用电需求时,需由法定主体承担保底供电服务的义务。关于保底供电的规定首次见于“9 号文”,即电网企业应“按约定履行保底供应商义务,确保无议价能力用户也有电可用”。后来的《有序放开配电网业务管理办法》《关于推进电力市场建设的实施意见》《售电公司准入与退出管理办法》等文件将保底供电义务主体规定为配电网运营者,即拥有特定供电营业区配电网经营权的电网公司或售电公司。《电力法》的修改应当对配电网运营者提供保底供电服务的义务以及保底供电价格形成机制进行法律上的确认。

现行《电力法》规定的电力交易仅涉及发电企业与电网企业以及电网企业与用户之间的交易,随着改革中供电侧与售电侧的放开,交易主体的多元化带来复杂多样的交易关系,《电力法》的修改要对此进行回应。其一,对《电力法》规定的“电价实行统一政策,统一定价原则”进行修改,由法律对政府定价、市场定价的范围进行明确,禁止行政权力对市场化定价的不当干预。其二,修改后的《电力法》中应当有关于电力交易机构的规定。“9 号文”提出建立相对独立的电力交易机构,《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》等配套文件则规定了电力交易机构不以营利为目的的公益性质,并通过市场监管、外部审计、外部稽核等方式对该机构进行监管。而要真正实现电力交易机构的规范性和独立性,就应由法律确定其职能定位与组织形式,明确其法律责任,确保其组建和运行的公开、民主、法治化,以完备的规则和制度对其形成约束,防止权力和利益催生电力领域新的垄断与腐败。

在《电力法》中确定优先收购与调度可再生能源电力制度,不仅是对《可再生能源法》的呼应,而且是在此基础上的补充和更进一步。可再生能源利用是电力产业低碳、清洁转型中不可或缺的一环,是国家实现能源转型、应对气候变化的重要途径。虽然《可再生能源法》已颁行十几年,但实践中“全额保障性收购制度难以有效落实,弃水弃风弃光现象严重,各市场主体在可再生能源利用方面的责任和义务不明确,‘重建设、轻利用’”等问题仍然突出。这是因为单靠《可再生能源法》不足以解决可再生能源电力的上网问题,该法虽然对可再生能源优先收购、全额保障性收购、可再生能源发展规划与电网规划配套等方面作了规定,但主要着力点在于解决可再生能源发电的数量与规模问题。《电力法》应当总结《关于有序放开发用电计划的实施意见》《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》等改革文件的实施经验,着力解决电网在收购可再生能源电力与其他电力之间的优先序位问题,并通过规定电力规划和发用电计划中对可再生能源电力予以安排、可再生能源电力跨省跨区消纳、可再生能源开发利用目标监测评价制度以及调度机构的预测义务等,保障可再生能源电力的发展。针对《可再生能源法》中权利救济途径的缺乏以及现实中可再生能源电力上网面临的阻力等问题,有必要将可再生能源发电企业的权利明确化,授权其可请求行政机关消除损害其优先上网等权益的行为,并允许环保组织发挥社会监督功能,对违反可再生能源法律制度的有关主体提起环境公益诉讼。

在引入新制度的同时,要对原有的制度进行重新审视,改革其中滞后于现实需求的或者与《电力法》价值目标及基本原则不相符的制度,如电力规划制度、发用电计划制度、电力监管制度。

现行《电力法》对电力发展规划的规定较为粗疏,偏重于对国民经济和社会发展需要的考虑,虽然提及电力发展应有利于保护环境,但有关规定过于笼统和宣示性。此外,现行《电力法》没有规定电力发展规划与其他规划之间的协调规范问题,没有明确规划制定和实施中有关政府部门的权责和分工,缺乏体现充分的民主性与科学性的关于规划制定程序的规定。2002 年电力体制改革也没有解决厂网分开后的电力规划问题,导致电力发展规划碎片化的问题,具体表现为国家电源规划目标缺乏稳定性和权威性、地方电源发展规模与国家电源规划缺乏一致性、各地区电力发展规划各自为政、电源和电网发展不协调等问题,并产生了电网建设与新能源发展速度不匹配、弃风弃光、通道闲置、窝电等资源利用效率低下的问题。在《电力法》的修改中,应当对电力规划制度进行完善。一是强调全国电力规划与地方电力规划之间、电力规划与能源规划等规划之间的有效衔接,在保障电力安全供应的基础上使电力规划承担起促进电力清洁、高效、低碳化的任务。二是完善规划制定、实施的主体权责和相关程序规定,建立电力规划中规划的环境影响评价、信息公开、专家参与等制度。

1993 年 6 月国务院颁布的《电网调度管理条例》第 12 条第 1 款要求“跨省电网管理部门和省级电网管理部门应当编制发电、供电计划”,此后 20多年间都是由各地经信部门会同国家电网、南方电网等主体对发电企业的发电计划进行分配并执行固定的目录电价。发用电计划在特定历史背景下保障了电力的安全、稳定供应,但随着社会的发展和技术的进步,其无法满足进一步提高发用电效率的要求,必须进行改革。同时,考虑到过渡时期的客观条件和民生保障等因素,此次改革并未放开公益性和调节性的发用电计划,以使政府行使其宏观调控和保障民生的职能。修改后的《电力法》必须对此进行回应。一方面,修改《电力法》第 24 条规定的国家对电力供应和使用实行计划用电的管理原则,发挥市场的作用,为各市场主体提供更大的自由和空间;另一方面,政府履行其宏观调控和保障社会福利的职责,保障民生用电,促进可再生能源消纳。

现行《电力法》第 1 章“总则”第 6 条确立了电力监管制度,并于其他各章规定了电力监管部门的监管事项。该法规定的电力监管主体十分模糊,而现实中电力监督管理职权比较分散,模糊且粗略的规定导致电力监督管理部门职责不清、职能交叉,进而导致在某些事项上监管缺位或者有关部门相互推诿,而在某些事项上权力寻租以致企业成本不合理的增加。另外,与《电力法》制定时相比,实际的电力监管主管部门已发生多次变化。《电力法》的修改应明确电力监管主体,厘清主管部门与其他部门如能源监管部门、价格监管部门的职权分工,明确中央与地方的权力分配。此外,现行《电力法》关于监管部门法律责任的规定仅有一个条文且内容过于粗疏。实践中,一方面,电力领域的很多乱象与监管部门不作为有关,如电网企业为了自身利益而压低上网电价,供电企业对用户受电工程直接或间接指定设计单位、施工单位、设备材料供应单位等。另一方面,电力监管部门存在乱作为的问题,如阻碍可再生能源上网、规划不当导致风机脱网事故等。电力监管失灵的案例不胜枚举,却鲜有电力监管部门及其工作人员被依据《电力法》第 73 条追究法律责任。修改后的《电力法》应改变以往侧重于追究个人责任而忽视政府责任的做法,对监管失灵行为安排适当的、具有可操作性的法律责任条款。

结语

在能源革命和 21 世纪两次电力体制改革中,本应作为电力制度基础的《电力法》都是缺位的。随着实践的不断发展,与现实相割裂、与改革方向相背离的《电力法》不仅不利于改革的推进,而且不利于法律权威的维护。因此,有必要尽快对现行《电力法》进行大幅度修订,明确其与电力体制改革需求的差距和应予以改进的内容。《电力法》要实现现代化转型,就要从价值目标的现代化、体系的现代化和制度的现代化三个维度进行。三个维度缺一不可,无论对《电力法》进行怎样的修改,如果仅涉及其中一到两个层面,就是不完整的。回应能源革命和电力体制改革的需求,革旧立新,将《电力法》修改为一部科学、严谨、与时俱进、有实践意义的法律,并进一步推进能源法律体系的建立健全,已经是一项非常紧迫的任务。

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论我国《电力法》的现代化转型(上)

责任编辑:小牛

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