当平价上网开始频繁出现在行业的热议话题中时，领跑者计划被誉为引领光伏行业发电成本大幅下降的最优模式。但此处的降低光伏发电成本，或许仅仅指的是通过激烈竞价后的一个电价数字，并不能代表参与领跑者投资的企业背后所付出的代价。
曾有不少业内专家人士在各种场合呼吁，移除压在光伏行业身上的五座“大山”(补贴拖欠、电网接入、融资成本、土地租金和弃光限电)，中国光伏可以直接实现平价上网。同时，领跑者项目被作为移除所有“大山”的模范案例来说服行业，这是可以做到的。但实际上，三批领跑者基地实施下来，相较于标杆电价，电价下降了30-40%，但投资企业的境遇并没有好转，奔波在各个项目上的负责人依然焦头烂额。
200元/亩/年的土地租金?不存在的
土地问题一直是困扰领跑者项目的最大问题之一，从各地层出不穷的土地税到困难重重的土地流转，额外增加了领跑项目的建设成本。
第三批领跑者基地申报之际，土地使用及成本被列入竞争优选标准中，使得各申报城市不得不在土地问题上下功夫。
从最终的申报文件看，大部分基地的土地租金都控制在200元/亩/年之内，甚至有基地承诺将以0元/亩/年的土地流转价格供企业使用，业内也曾感慨，“最便宜的光伏用地，没有之一”。然而，在最终实施过程中，与之前承诺相悖的基地却不在少数。
表各基地承诺土地使用价格(来源：能源发展与政策)
光伏們了解到，至少有四个基地要求企业签署了两份土地租赁合同，一份是按照基地申报时承诺的土地价格，而另一份则是被冠以各种名目“变相”的土地租金。有企业透露，地方主管部门通过非官方表态，承诺的土地价格根本完成不了土地流转。而个别基地在前期踏勘答疑中就已明确除了200元/亩/年的租金外，还将另有其他的土地费用。
如果说土地租金的成本是鉴于当地土地流转的难度等问题而不得不增加的，那么外线工程就是地方主管部门最大的“肥肉”之一。日前，光伏們曾在《外线费用过高、土地问题依旧，第三批部分领跑基地推进受阻》一文中报道了第三批领跑基地外线建设情况，本应由电网企业建设或承诺回购的送出工程部分在实施过程中被踢皮球一样来回推诿，地方主管部门以高出市价20%的价格统一打包招标……这样的“惯例”在第三批领跑基地超低的投标电价面前，更让投资企业有心无力。
除了土地、外线这些老生常谈的问题，领跑者项目最特殊的一点是，一旦完成招标，无论地方政府提出怎样的条件，投资企业除了接受，几乎都没有其他选择。国家能源局推出领跑者计划是为了降低光伏发电成本，而对地方主管部门来说，这并不是最终的目标。
一场博弈：地方政府的目标与降低光伏发电成本的初衷
被废除一轮公示结果的大同二期、经历诸多波折的青海格尔木、德令哈，无一不在反映着地方主管部门各自的“小心思”。光伏們从第一批大同领跑者基地开始跟踪领跑者项目在各个阶段的进展与推进情况之后发现，地方主管部门对于光伏领跑基地的态度、初衷、目标既有相似之处，但也有不尽相同的态度。
大部分城市申报光伏领跑基地，目标简单而统一，通过光伏领跑项目获得相应的收入与“业绩”。在这样的目标驱动下，各地方的态度也不尽相同。有的完全不了解光伏，从手续推进开始就一直处于混乱状态的，导致项目推进过程缓慢;有的态度积极，但项目实际情况与前期规划相差太大，导致可用土地比例太低;有的在投标前就放风给企业将会增加前期投入，故该基地的中标电价就稍高于其他事前未通知而在中标后强行加价的基地……这里面的故事相同而又不同。领跑者项目时间要求严格，在一些不可控的条件下，给企业带来了太大压力。
能源发展与政策曾在《第三批光伏应用领跑谁是赢家?喜少忧多需行业深思》一文中分析，以当前的土地费用和电价计算，多个基地如果没有采取非常手段来弥补损失，将面临未来二十多年负债征地的窘境。尤其是处于经济发达地区的江苏宝应领跑基地，假设以折中的600元/亩/年的用地费用，漫长的二十多征地补偿费将是地方政府肩上一笔不小的负担。
某大型电力投资企业相关负责人表示，“领跑者面临的最大挑战是外部条件的变数太多，土地不足是特别严重的问题，工期紧张、设计优化空间小、电力消纳以及融资成本等都是领跑者项目面临的很现实的问题。土地租金交付时间从一年一付到十一年一付、1000万林业恢复生态保障金、升压站从110KV变成35KV站、送出线路从原来6公里到折合100公里以上……招标文件的不透明带来了更大的执行压力。”
第三批领跑者面临的主要困难
该负责人从项目实施的角度提出了五点建议，一是规划方案需要更细致、严谨些。二是前期期开展接入系统方案、升压站及汇集站的规划设计，变化十几公里的话是非常不合理的。三是真实的外部成本，主要是土地和送出工程。白城项目之所以进展迅速就是因为地方主管部门对于所有成本都是十分明确的。四是电力消纳始终是一把剑，要注意对投标的风险如何把控。五是企业与政府双赢。在现有的土地财政政策下，过低的压土地价格没有什么意义。新能源项目对于地方政府没有特别大的收益，建议基地评优不要过多的压低土地价格。
领跑者计划的背后，也不能只看到电价数字一阶一阶的下降，如何更好的以市场化优选的方式探明光伏电站的真实投资以及不同光照条件下的电价水平，理清2020年光伏平价上网的补贴退坡趋势才应该是领跑者计划真正的目标。
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