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韩华
实现平价上网 光热等新能源亟需降低土地等非技术成本
发表于:2018-03-21 16:48:44
来源:CSPFocus

我国新能源电力市场、技术取得全球瞩目的成绩,但度电成本高于煤电等传统电力。

土地、税收等非技术因素是当前导致新能源电力成本高企、难以在发电侧平价上网的关键因素。

推动技术成本和非技术成本的“双降”,新能源才能赢得比煤电等高碳能源更具竞争力的市场地位。

新能源度电成本持续降低,但平价上网尚需时日

3月5日,李克强总理在政府工作报告中明确提出,2018年将淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组,并提出“要降低电网环节收费和输配电价格,一般工商业电价平均降低10%”,电价降低,倒逼新旧能源电力行业挖掘降成本空间,对于新能源产业而言,非技术成本的降低更为迫切。

作为全球新能源发展的领导者,我国新能源发电规模领先全球,陆上风电、光伏发电等技术达到世界先进水平,海上风电、光热发电、生物质发电等不断取得突破性进展,推动了新能源发电成本的大幅下降。

据工信部统计,2017年,我国光伏发电系统投资成本降至5元/瓦左右,度电成本降至0.5-0.7元/千瓦时,平均度电成本比2010年下降约78%,低于全球平均水平。我国陆上风电度电成本约为0.43元/千瓦时,较2010年下降7%,已经非常接近火电电价。2017年9月,国家能源局公布首批13个风电平价上网示范项目,上网电价按当地煤电标杆上网电价执行,所发电量不核发绿色电力证书,不享受价格补贴,开启了风电发电侧平价上网的先河。

但是,当前我国的新能源发电成本仍普遍高于煤电等传统电力。

首先是工程项目投资成本偏高。当前我国煤电项目平均投资成本约为3700元/千瓦,而陆上风电约为7760元/千瓦,海上风电约为14700元/千瓦,光伏发电约为8460元/千瓦,光热发电约为34000元/千瓦,分别是煤电项目的2.1倍、3.9倍、2.3倍和9.2倍,新能源发电项目投资仍然远远高于传统煤电项目,尤其是海上风电和光热发电项目的前期投资成本居高不下。

其次是上网电价高于煤电标杆电价。当前全国脱硫脱硝煤电标杆电价为0.2595-0.4505元/千瓦时,而新能源上网电价一般采用“两部制”电价,即一部分为当地“煤电标杆电价”,另一部分为“电价补助”,陆上风电标杆电价为0.4-0.57元/千瓦时,光伏电站为0.65-0.85元/千瓦时,光热则为1.15元/千瓦时,海上风电为0.85元/千瓦时。

最后,更为关键的是,度电成本仍明显高于燃煤发电。煤电的度电成本主要是燃煤成本,约占火电成本的50-70%左右,成本受煤炭价格变化影响较大。根据当前煤炭价格及310克/千瓦时的标准煤耗率,全国各地火电的度电燃煤成本主要集中在0.2-0.3元,度电成本约为0.3-0.5元之间。相对于火电度电成本,新能源度电成本仅陆上风电基本可在发电侧实现平价上网,但海上风电度电成本仍比火电高133%-235%,光伏度电成本比火电高42%,光热发电度电成本比火电高280%,由此来看,在发电侧实现平价上网,新能源仍有一段相当长的路要走。

非技术成本高企是制约新能源平价上网的关键因素

不可否认的是,相对于历史悠久、技术成熟、商业模式完善的燃煤发电,风电、光伏、光热、生物质发电等新能源的发展还远远不成熟,仍属于“幼稚性行业”,技术成本是新能源电力度电成本较高的重要原因。

但更为重要的是,土地、税收等非技术因素是当前导致新能源电力成本高企、难以在发电侧平价上网的关键因素。以光伏发电为例,2016年我国光伏平均度电成本约为0.596元/千瓦时,其中,土地成本约0.3元/千瓦时,非技术成本占比超过了50%。

土地成本居高已经成为困扰新能源电力平价上网的拦路虎,根据国家能源十三五规划,风电、光伏开始向消纳能力较强的中东部转移,而中东部人口集中,土地资源相对稀缺,用地难、用地成本高的问题将更加凸显。

差别化用地政策落实层度不一。2015年,国土资源部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号),提出采取差别化用地政策支持新能源等新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,对不占压土地、不改变地表形态的用地部分,可按原地类认定,不改变土地用途,在年度土地变更调查时作出标注,用地允许以租赁等方式取得,双方签订好补偿协议,用地报当地县级国土资源部门备案。但是,在项目的实际开发过程中,大多数地区对占用未利用地、农用地的光伏、风电项目办理转建设用地手续,大幅提高了新能源的建设成本。以20MW的光伏电站为例,工业用地出让按最低价标准约为4万元/亩,光新增的土地成本就要超过2000万,如果在建设用地费用高的地区成本更高。

对土地的界定标准不同,也给光伏、风电等新能源发电项目带来困扰。土地资源涉及国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等众多部门,从土地规划、用途管制等角度,土地还被划分为基本农田保护区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然与文化遗产保护区等特殊区域。新能源电力项目需要向各部门沟通确认土地性质,还要从规划、用途管制角度进行多次确认,使得项目投资开发周期延长,对于地类的界定标准不统一,更增加了项目开发的不确定性。

光伏、风电等项目开发还面临税收等不确定因素的影响。根据《耕地占用税暂行条例》,“人均耕地不超过1亩的,单位税额为每平方米10元-50元”,即对于耕地占用税具有5倍的调整空间。而根据《城镇土地使用税暂行条例》的规定,城镇土地使用税采用有幅度差别定额税率:大城市1.5-30元,中等城市1.2-24元,小城市0.9-18元,县城、建制镇、工矿区0.6-12元,调整空间达到了20倍。由于地区间税收执行标准不统一,相关部门自由裁量权较大,造成新能源电力项目难以把控投资风险。

推动新能源成本“双降”,赢取超越高碳电力的市场

竞价是新能源电力发展的大趋势,加快平价上网甚至低价上网进程,推动技术成本和非技术成本的“双降”,新能源才能赢得比煤电等高碳能源更具竞争力的市场地位。

扩大引领示范,形成降低成本的倒逼机制。

扩大“领跑者”的技术和应用创新示范效应,带动产业降本增效。自2015年以来,我国通过光伏领跑计划和建设领跑基地,公布了15GW装机规模的领跑者基地,造2017年光伏发电领跑基地名单中,除了10个应用领跑基地之外,还提出建设3个技术领跑基地,对加速技术成果向市场转化和推广,推动光伏发电成本下降提出了更高要求。在风电领域,2017年开始启动风电平价上网示范项目,河北、黑龙江、甘肃、宁夏、新疆五省(区)等地共计13个风电项目开始试点。首批20个光热发电示范项目也于去年启动,其它如分布式光伏、生物质能、地热能等也正在逐步推进。这一系列示范项目的推动,为新能源产业在技术创新、集成应用创新、商业模式创新等领域提供了良好示范,激发了行业降本增效的动力,通过领跑企业的带动,对行业形成了倒逼机制,整体上有利于加速新能源平价上网进程。随着新能源发电装机规模的扩大,新能源在我国电力消费中的占比进一步提升,要推动新能源平价甚至低价上网,需要进一步总结各类示范项目的经验和教训,强化市场竞争机制,提高准入门槛,扩大新能源各领域在技术、应用等方面创新示范,推动新能源产业不断降低度电成本。


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