《国家能源发展战略行动计划》(2014～2020年)明确提出，到2020年，中国非化石能源占一次能源消费的比重要达到15%。实现这一战略目标，以风电和太阳能发电为代表的可再生能源不可缺位。不过，在经历了2016年空前严重的弃风、弃光问题之后，可再生能源政策机制的改革已然迫在眉睫。
细数国外可再生能源激励政策，主要可以分为两类：一类是固定电价模式，通过电价补贴支持可再生能源发展;另一类是“可再生能源配额制度+绿证交易”模式。在弃风、弃光现象有增无减，补贴资金难以到位的情况下，国内关于后一种政策模式的讨论越来越多。
在中国，可再生能源配额制度自2009年正式提出以来，讨论多于行动，争论多于共识，至今仍没有正式出台实施。今年2月，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，自愿认购交易于7月1日启动，再次让外界看到了“曙光”。然而，目前政府部门对于可再生能源配额制度的理解并不到位，要让这一制度真正地发挥作用，需要在借鉴国际经验的基础上，更加充分地理解其运作机理。
作用点应在需求侧
可再生能源配额制度是一项着眼于需求侧的政策，而不是刺激供给侧的政策。美国有30多个州施行了可再生能源配额制度，大多数指向的并非发电企业，而是发电企业的交易对手——购电主体，即规定电力批发市场中的购电企业在其所购电力中必须有一定比例或者数量来自可再生能源。这一点非常重要，如果一味地刺激供给侧，给发电企业提要求，那发出的电上不了网，只能使困扰能源行业多年的弃风、弃光现象愈来愈严重。给需求侧提要求，需求侧为满足法律规定，自然会通过市场寻找并购买可再生能源电力，这样发电企业和专注于可再生能源开发的独立发电商有了市场，也就有了动力继续开发可再生能源。
当前国内相关政策并没有很好地关注这一点。2016年4月，发展可再生能源心切的国家能源局再度放出大招，印发《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》，其中明确提出，2020年各燃煤发电企业承担的非水可再生能源发电量配额与火电发电量的比例应在15%以上。这一要求有两个缺陷：第一，鞭子打在供给侧身上，确实可以促进可再生能源发电装机的增加与发电能力的提高，但是消纳不了怎么办?只能又去找电网企业，这种头痛医头、脚痛医脚的做法，往往是费力不讨好的。第二，要求放在现有的火电企业身上，不顾火电企业在火电领域的技术和比较优势，不如通过市场手段，让那些在可再生能源发电方面有技术优势的企业去承担可再生能源发展的重任。实现这一点的一个有效措施是，建立可行的可再生能源绿色电力证书(在美国被称为“可交易的可再生能源信用凭单”，Tradable Renewable Energy Credits)交易制度。
在制定针对需求侧的政策过程中，值得强调的是，可再生能源配额制度立法通常都会规定具体的配额要求(比例或数量)，但并不是说配额定得越高，政策力度就越大。配额制所产生的政策力度，还会受到诸多因素的影响，比如说政策覆盖面，在美国有些州，如马里兰州、爱荷华州、德克萨斯州、夏威夷州、明尼苏达州和威斯康辛州等，所有的售电企业都受立法约束;但在蒙大拿州，配额制只针对私人资本建立的售电企业，55%左右的电力市场都不受该制度的约束。政策覆盖面越小，政策力度也就越小。再比如说对现有可再生能源装机容量的对待方面，在美国部分州，如亚利桑那州、马萨诸塞州、蒙大拿州和佛蒙特州，只有配额制建立后的新增装机容量才能被用来满足配额要求，但在大多数州，配额制度建立时已有的装机容量也可以被用来满足配额要求。在同样的配额指标下，限定新增装机才可以用来满足配额要求，无疑会有效地提高政策力度。这些来自国外的经验提醒中国的政策制定者，发展目标固然重要，但在制定政策时，更要考虑众多可能影响政策力度的设计要素。
绿证交易宜全国一盘棋
可再生能源配额制度是一项着眼于市场的制度，而不是着眼于规划的制度。因此，可再生能源配额制度另外一个重要的设计要素是可再生能源绿色电力证书交易制度。可再生能源发电企业生产的电力全部会获得绿证，该绿证可以在市场上自由交易。这样一来，购电主体可以有多种途径来达到配额要求：它可以直接购买可再生能源发电企业发出的电力;当电力输送存在问题的时候，它完全可以从可再生能源发电企业购买绿证，以满足配额要求。这一制度让可再生能源电力具备了两种商品属性，一种是正常的电力，和火电一样在市场上销售;另外一种是表征其生态属性的绿证，也能通过市场来销售以获得收益。在可再生能源配额要求下，购电主体有动力购买绿证，因为其完不成法规要求的配额所面临的罚款，通常是市场上绿证价格的数倍。以罚款作为“大棒”，一个活跃的绿证交易市场才得以形成。
缺失了绿证交易市场的可再生能源配额制度，只能是传统计划经济思维的再版，通过命令和强制性手段，迫使发电企业和购电主体发展一定比例的可再生能源，这必然会给企业带来成本上升的巨大压力。绿证交易制度设计的目的是，在确定实现可再能源总量发展目标的前提下，通过市场交易机制实现成本的最小化。通过市场交易，在可再生能源开发方面，没有优势的火电企业完全不用发展风电和太阳能，而是由具备技术优势的可再生能源发电企业来承担这一任务。
在美国，基本上所有的州都建立了绿证交易制度，但是在相当数量的州，绿证只允许州内交易，政策制定者认为，允许跨州交易会降低配额制对本州可再生能源发展的促进作用。限制州外交易虽然可以保护地方利益，却不利于从整体上降低可再生能源发电成本，违背了制度设计初衷。中国的中央政府具有更大的权威性，比较容易破除这种地方保护主义，建立起全国统一的绿证交易市场，目前承担全国绿证自愿认购交易任务的中国绿色电力证书认购交易平台实现了良好开局，今后应避免这个统一的市场被条块化分割。
作为一个负责任的大国，中国已经向国际社会发出了碳减排和发展可再生能源的庄严承诺。在制定相关政策时，需要慎之又慎，如何以最小的成本实现最大的政策效果，如何平衡经济成本与环境保护之间的关系，需要政策制定者们始终保持清晰、理性的政策制定思路。
(作者系上海交通大学安泰经济与管理学院经济系副教授、经济系主任)
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