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电力体制改革两年回顾:机制缺失与不可持续性

发表于:2017-04-17 16:39:13     作者:张树伟 来源:能源杂志

对未来的改变目标设定了明确的时间表。

对于电力现货市场、发用电计划,目前都明确了2017-2020年的时间表。不管这些进度的安排是否随着时间的推移而变得现实或者不现实,具有明确的时间表无疑对评价改革的进程提供了有效的参考系。

基于竞争的政策设计越来越多,而基于规划的越来越少。

市场要保持基本的活力,具有长期的技术进步与升级的激励,公平的竞争不可少,而我国传统的“水多了加面,面多了加水”式的规划模式,本质是限制与排斥竞争的。从国家能源局等机构完成的电力体制改革细则文件来看,无论是电量、电力还是价格,基于竞争的政策设计越来越多,而基于规划的越来越少。从“十三五”开始取消大部分“协调式”的能源与电力规划,彻底改造其方法论与范式有了市场运行的基础与支撑。这是一个巨大的进步。

交易中心与市场建设,具有程序性意义。

目前,全国各省以及地区成立了众多的交易中心与市场,尽管基本开展的都是月度尺度以上的电量交易,而缺乏更加体现供需的短期市场,以及调度模式的改变。但是,这些事情,无疑是具有程序意义的。人们可以从中学到很多东西,促进市场的进一步扩大与成熟,包括但不限于软硬件准备、营销与法律事务等。

▷ “坏的”事情:机制缺失与不可持续性 ◁

低电价成为可以不择手段的目标,不具有可持续性。

现在有了低电价,不意味着未来不应该涨,不应该高。如果伴随着原材料、能源投入的大幅上涨(比如去年下半年煤炭市场展现的那样),那么电价的上涨是应该并且必须的。

要灵活的体现“应该高,还是应该低”,灵活的机制,而不是政府的自由量裁与指定价格是不可缺少的。

目前低电价的取得,部分来源于过去中央政府定价的虚高,也不得不说同时也存在着大量地区,属于“不择手段”实现的部分低价。比如,通常人为进一步分割市场,让更多的电厂与更少的用户进入市场,造成局部更大的供需失衡实现的。

这些“非理性”低价格的出现,或者来源于竞价者的认识不足,短期亏损也在所不惜,或者来源于其他的扭曲政策。这些扭曲的政策(比如部分地区对电厂发电量的考核),造成了部分电厂即使经济上发一度亏一度(指的是发电收益还不能覆盖可变成本,而不是会计意义上的亏损),但是碍于其他目标,也必须拿到发电的份额。这完全是对企业自主经营权的不当干预造成的非理性行为。

输电电价核算仍旧没有足够透明的方式。

输配电价核算关系到整个电力体制改革的成本与收益,需要客观、明确的标准去界定合理与否,并体现动态激励原则。主要的测算参数,比如有效资产的认定、合格成本的标准与范围、收益率指标等都需要详尽的规定。这是高度专业化的。目前,这一测算的过程仍旧是不透明的,特别是涉及到不同的地区、用户以及电压等级之间交叉补贴的问题上。

一般而言,输电网是大部分用户共用的,很难分得清楚谁用的多,谁用的少,需要所有用户均摊。但是配电网可以找到较好的方式去区分谁是主要的受益者。因此只基于电压等级的测算,可能会产生较大的用户间的交叉补贴。需要找到一种公众可以更好理解的方式,以破除“黑箱”模式。

监管力量与能力的加强仍旧没有提上日程。

随着垄断力量的削弱,市场出现了更多的参与主体,特别是在售电、增量配电、交易中心方面。但是,市场的有效运转,是以明确的规则,以及规则的严格执行为前提的,这些都离不开有效、透明的监管。而监管的力量与能力,在过去“振臂一呼、应者云集”的指挥思维环境下,是严重不足的,这是一项需要尽快提上日程的工作。

对投资自由决策权的干涉仍旧存在,即使是煤电。

要建立竞争性的能源市场,伴随着两大基本原则——第一,允许人拿着自己的钱犯错误;第二,不是正确的事情就是政府需要做的。前者涉及到投资自主决策权的问题。而后者涉及是否激励相容的问题,如果是,就不需要政府层面介入去指挥。

2016年,煤电行业装机出现了多种意义衡量(供需平衡、利用率,包括无法足够回收投资的跌落的电价水平)上的过剩。中央能源管理部门再一次出现了控制总量的冲动,给未来的必要的煤电内部优化、煤电技术持续进步等超越总量平衡的结构与效率问题带来了阴影。

▷ “讨厌”的事情:历史路径依赖 ◁

一些长期存在的传统思维方式、利益集团误导仍旧极大地妨碍着我们的进步。这些“讨厌”的事情包括:

电力调度数据不公开。

调度运行数据的实时上网公开是理解很多问题的基础,特别是弃风弃光、长距离输电是否灵活运行、调度是否足够公正、系统冗余程度与备用水平等。

我国的发电与用电需求仍旧在系统平衡上是分离的,而调度具有较大的在年内很多时间尺度上的自由量裁权。系统平衡的方式缺乏明确的规则,特别是偏差如何界定、谁去弥补、成本如何测算等问题。

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