索比光伏网讯: 过去两年，在光伏制造企业、地方政府先后强力游说国家发改委之下，光伏电站上网电价最终得以出台。光伏上网电价的确定，宣告中国太阳能发电市场已正式启动，然而，这一看似“超预期”的文件却留下了很多伏笔，而这有可能引发新一轮投资光伏电站的企业与政府之间的博弈。
在光伏产业上雄心勃勃的黄河上游水电公司在格尔木的沙漠戈壁开始了一场盛况空前的建设运动。
超预期电价
许多年后，中国光伏电站的老总们一定会记得这一天——2011年7月29日。
这一天，过去一整年只象征性地修了一条通往工地土路的冯鑫正决定第二天就向集团总部汇报，立刻启动手中20兆瓦光伏电站项目的全面建设工作。
这位某国有发电集团青海格尔木市光伏电站项目负责人，此刻难抑兴奋之情。7月29日下午，他终于看到了白纸黑字的正式文件。
这份由国家发改委下发的《国家发展改革委关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》指出，发改委对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价。
这意味着青海省格尔木市大批“瘫痪”了一年多的光伏电站项目将迎来集中爆发的建设期。不仅如此，在受政策影响巨大的全球太阳能行业里，中国的这一破冰政策也正式宣告，中国太阳能发电市场已正式启动，未来将呈现大规模增长。
绝大多数人都没有料到，中国光伏上网电价这个千呼万唤的关键政策会在此刻出台。
此前由于中国并不具备大规模发展新能源所必需的电网条件，人们普遍担心，风电空转的闹剧会在太阳能光伏上重演;此外一直希望通过“一事一议”的特许权招标方式制定光伏发电价格的国家能源局，对光伏发电的“低价倾向”早已被业内熟知。
故此，中国新能源业界的主流观点也一直倾向于认为上网电价出台还得再等2-3年——需待能源局的招标“招出一个普遍合理的价格”后再确定统一的上网电价。
这次国家能源局上级主管部门国家发改委却直接给出全国统一的上网电价：1.15元/千瓦时或1元/千瓦时。在价格和划分方式上，这显然都与能源局过去呈现的思路不同，这进一步导致了政策出台后，业界对今年的第三次特许权招标将何去何从的问题众说纷纭。
“这(统一标杆电价)只是一个阶段性的政策。”一位国家能源局官员对南方周末记者说。
戈壁滩拉锯战
至少在7月29日的下午，冯鑫正以为与青海省格尔木市发改委长达一年的周旋结束了。
2010年初，自从冯所在的发电集团与格尔木市签署了太阳能光伏电站的投资协议后，冯鑫正就和其他20多家到此投资光伏电站的业主一起，陷入了一场与当地政府迂回周旋的漫长博弈里。
过去一年，作为项目负责人的冯鑫正最主要的工作就是“拖”——找出各种各样的借口延迟光伏电站的建设进度，比如对格尔木政府称太阳能电池组件价格太高、设备不到货，或者，工程师跳槽跑了。
“消极怠工”的背后，却是地方政府的电站建设压力：格尔木市希望，这些签署了投资协议的企业能够尽快开工建设。为此，市政府不仅在2010年召集企业开了三次光伏电站建设动员大会，最近还要求他们每隔15天就要向政府“汇报”一次建设进度;而青海省发改委的领导，则每个月都要到现场检查督促好几次。
这20多家到格尔木投资太阳能光伏电站的业主包括：华能、大唐、国电、华电、中电投、中广核、中节能、国投电力、三峡总公司等。在这些实力雄厚的大央企面前，地方政府除了施加压力，也无能为力。
“有次市长实在急了，拍桌子骂我们是骗子。”冯鑫正说，后来大家实在找不到借口，只有说政府审批动作慢。没想到市长把七八个部门的局长都叫来，让他们当着业主的面把手举起来发誓，说要全力配合工作……
尽管如此，这些当初争先恐后涌入青海投资光伏电站的业主仍然继续“磨洋工”。
这确实是无奈之举。
核心矛盾在于当地政府承诺的1.15元/千瓦时的光伏上网电价迟迟不能落实。上网电价，这一关系到光伏电站能否收回投资成本的核心政策，成为阻挡业主积极性的关键问题。更为重要的是，该电价政策并非青海省政府的能力所及，需报国家发改委批准，这是一个艰难的过程。
“他们一边口头上说1.15元/千瓦时的上网电价没有问题，一边催促我们赶紧开工建设，作为企业，我不见到政府的红头文件不可能真干，投资十几个亿打了水漂谁买单?”一位业主说，他们并不能相信政府。
为了1.15元
事实上，超预期的红头文件出台，与决策层内部的博弈以及不断加强的外部游说有着很大的联系。
最初的游说者来自中国为数众多的光伏制造企业，他们95%的产品都出口海外，几乎全是民营企业。这些民企的游说力度在2009年发改委刚刚开启国内光伏发电市场时达到高潮，但他们很快发现自身力量微薄后便逐渐偃旗息鼓。
最近一年情况发生了变化。游说的接力棒传到了地方政府手里，他们往往已经制定出了雄心勃勃的光伏产业规划，最重要的是，他们的游说能力更强。
2010年4月，在全国都缺乏统一电价制度的情况下，宁夏的4个光伏发电项目获得了国家发改委特批的临时上网电价1.15元/千瓦时。这被业界解读为宁夏回族自治区成功向发改委游说申请的结果。
宁夏成功之后，青海也开始行动，并且赌注越来越大。
据一位青海省发改委人士透露，青海今年7月之前报国家发改委备案的光伏电站项目就达到42个，总量共960MW，远远多于宁夏的4个项目，这也是青海不断催促已经签署投资协议的企业尽快建成光伏电站的原因。“建成的电站越多，青海向上要政策的筹码就越多。”一位业主分析。
2010年底，青海在格尔木市策划了一次全国太阳能电站建设观摩交流会，邀请到国家能源局副局长刘琦参观格尔木光伏电站发展。据参会的青海发改委人士透露，青海的电价申请在那次会上并没有获得明显进展。
事情的转折点出现在今年5月4日。当天，青海省委书记强卫和省长骆惠宁专程前往北京，与发改委主任张平会谈光伏上网电价一事。
结果令人振奋。据5月27日下发的《格尔木市人民政府(光伏发电项目建设专题会)会议纪要》，会谈中，国家发改委同意就上网电价给予青海省特殊政策支持，即在今年9月30日前建成并网的电站项目执行1.15元/千瓦时电价(下称“930通知”)。
这是过去一年多来青海省第一次将1.15元/千瓦时的承诺写到纸上，这个会议纪要很快被印成文件发到了所有业主手里，这也成为过去两个月青海不动声色的大量上马光伏电站的触发点。但一些更为谨慎的企业选择了继续观望，非要看到红头文件才肯动工。
“青海的游说是上网电价出台的导火索。”国家发改委能源研究所副所长李俊峰对南方周末记者说。
起了大早，赶了晚集?
“定心丸”终于来了，但8月1日早晨一上班，当格尔木市发改委的主要领导刚刚拿到国家发改委的正式文件时，他们的脸上没有欣喜的表情，因为再也坐不住的业主已经找上门来了——青海方面没有人想到，国家发改委最后出台的文件中会多出这么一条：
“2011年7月1日以前核准建设、年底前建成投产、但尚未核定价格的太阳能光伏发电项目，上网电价统一核定为每千瓦时1.15元(含税)。7月1日及以后核准的太阳能光伏发电项目，以及今年7月1日之前核准但截至今年年底前仍未建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千瓦时1.15元的上网电价外，其余各地上网电价均按每千瓦时1元执行。”
这个附加条件让很多人都慌了神。
在距离格尔木发改委办公大楼40分钟车程的109国道北侧的荒漠里，几百兆瓦的光伏电站项目正在以前所未有的速度推进，其中的主力是黄河上游水电公司，一家中电投下属的水电企业，它在去年的光伏特许权招标中因投出0.73元/千瓦时的最低价而被业界所知。
今年5月在“1.15元/千瓦时上网电价”消息后，在光伏产业上雄心勃勃的黄河上游水电公司立刻开始了一场盛况空前的建设运动。在方圆6平方公里，大约开车绕一圈至少需要半个小时以上的沙漠上，同时进驻的13个施工队开始日夜赶工，最高峰时达到6000人同时施工，只为在9月30日之前建成并网，以获得发改委承诺的1.15/千瓦时的电价。
但当地官方很清楚，一些今年5月得到格尔木政府下发的“930通知”后开工建设的光伏项目，很可能不在国家发改委规定的“7月1日之前核准”范围内。
“(通知)实际上并没有明确7月1日之后核准，12月31日之前建成这个最普遍情况的电价，就是说可以是1元/千瓦时，也可以是1.15元/千瓦时，拿捏全在发改委手里了。”青海省发改委一位官员如此解读文件。
因此，自己的项目到底能不能拿到1.15元/千瓦时的电价，成为8月1日后这几天格尔木的业主各方打听的核心问题。
如果最终无法拿到1.15元/千瓦时的上网电价，企业的投资回报率将打上至少三分之一的折扣，青海的政府信誉也将受到损害。“等于是起了大早，赶了晚集。”
规避的办法，显然是把核准文件的日期改到7月1日之前。不过，上述青海发改委人士透露，今年6月国家发改委曾下发了多份调查表格，要求各省发改委上报所有光伏电站项目的规模、核准时间等具体信息。
“当时不知其用意，现在想来国家发改委是经过周密计划的，所以瞒天过海的可能性不大。”上述人士说。
那么，青海到底有多少7月1日之前核准的项目?
据一家业主的统计，格尔木市在7月1日之前核准的项目仅有120多兆瓦，在去年底之前拿到路条的项目有400多兆瓦，而在7月1日之前报国家发改委备案的项目有960MW。由于格尔木市的电站项目占到整个青海省项目的绝大多数，而青海的项目又占到全国的绝大多数，因此在尚不知全国核准项目的情况下这一数字有一定代表性。
仅仅几个数字之间的差距，就将决定很多企业投资的命运，而国家发改委对7月1日之后核准，12月31日之前建成项目语焉不详的表述，又为这些企业的命运留下丰富的想象空间。
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