欧盟《净零工业法案》对中国新能源企业意味着什么？

这项旨在刺激欧盟本土清洁技术制造业发展的提案会不会造成贸易壁垒?来自一线的中国企业和欧洲专家分享了各自的看法。

▲德国罗斯托克，Eno能源公司的一名员工在风力涡轮机轴承上工作。图片来源：Jens Büttner/ Alamy

业内人士告诉中外对话，一项旨在提高欧盟本地清洁技术制造能力的新近提案基本不会给中国公司带来直接影响。

该份名为《净零工业法案》(Net Zero Industry Act)的提案意图通过推动本土制造来加强欧盟在风力涡轮机、太阳能电池板、热泵、碳捕获与封存等技术领域的竞争力。它由欧盟主要执行机构——欧盟委员会于2023年3月16日正式提出。

中国新能源企业的消息人士告诉中外对话，欧盟想要在自身内部建立完整的清洁能源制造业链会“很难”，尤其是欧盟希望借助其实现可再生能源目标的话。他们还表示，中国企业已经加快向其他海外市场扩张，以减轻欧盟和美国可能推出的相关限制的影响。

欧洲分析人士一致认为该法案不会对中国企业产生实质性影响，但给出了不同的理由。部分人士表示，该法案的目的是为欧盟清洁技术产业提供更好的政策环境，并非要“火力全开”地对付贸易伙伴。

也有人士指出，尽管该法案设定了到2030年至少40%的欧洲清洁技术由本地生产的目标，但其措辞“模糊不清”。一位来自比利时的教授表示，提案“原则上”不会影响到中国企业，因为它不要求欧盟的清洁技术生产商从当地供应商那里采购一定数量的零部件。

 绿色交易工业计划的一部分

《净零工业法案》和同日提出的《关键原材料法案》(Critical Raw Materials Act)都属于一个名为《绿色交易工业计划》的统领性计划。

该计划被广泛视为欧盟对美国《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act)的回应，后者希望通过3690亿美元的补贴提高美国本土清洁技术的制造能力。欧洲部分业内人士担心，这项去年8月签署成为法律的美国法案会促使企业离开欧洲，到大西洋彼岸设立工厂。

但《净零工业法案》并没有采取提供大量补贴这一美式路线，而是侧重于行政支持，例如，简化绿色产业现面临的官僚程序。

智库E3G的高级政策顾问多米恩·万格纳希滕(Domien Vangenechten)告诉中外对话，这是因为欧洲“本质上更复杂”，而提供补贴通常不是欧盟层面的政策制定者可以决定的措施。此外，欧洲的“预算相当有限”。

他说，正因如此，欧盟委员会正试图为欧盟成员国在本国落实补贴和税收激励措施提供“空间”。

▲TESVOLT GmbH公司的技术人员。该公司是欧洲第一家电池“超级工厂”，位于德国萨克森-安哈尔特，专门为太阳能和风能发电提供存储解决方案。图片来源：Waltraud Grubitzsch / Alamy

在该法案提出的一周前，欧盟委员会通过了一项新政，放宽了欧盟成员国向企业提供援助的一些规定。

根据他的说法，《临时危机和过渡框架》为欧盟成员国在2025年底之前为本国的绿色技术制造业“提供更多支持创造了条件”。

他解释道，“例如，(该框架)为(成员国向项目)给予税收优惠提供可能。它也使(成员国)能够向项目提供等额补贴”，以抗衡这些项目原本可以从欧盟之外国家获得的资金支持。

但他指出，该框架仍包含一些“限制条件”。例如，成员国必须证明补贴只会使其支持的项目更具竞争力，而不会为后者“带来意外之财”。

根据伟凯律师事务所(White & Case)的说法，各国还必须证明外国补贴会导致相关项目离开欧盟，并且它们的援助不会导致企业从一个欧洲国家搬迁到另一个欧洲国家。

用《卫报》的话说，放松国家援助规则相当于欧盟“加快了与美国的绿色补贴竞赛”。

法案将如何运作?

《净零工业法案》的基石是八项被确定为“战略性”的净零技术，它们包括太阳能、风能、电池、碳捕获和储存;核能没有列在其中。

该法案为这些战略性技术设定了一个总体目标：到2030年，欧盟在每项技术上的制造能力应该接近或达到其年度部署需求的“至少40%”。

为实现这一目标，法案罗列了一系列手段。比如，该法案力图减轻绿色行业的行政“负担”，并简化项目许可程序——这些问题限制了欧洲某些行业的发展，如风能。

“许多许可程序都由地方操作，它们可能也没有数码版，”欧洲风能协会(WindEurope)的首席政策官皮埃尔·塔尔迪厄(Pierre Tardieu)告诉中外对话，“尽管人们想要更多的风能，但完成这些繁复的行政环节所需的时间太长了。”

该法案还要求地方公共权力机构在签订合同和进行投标排名时考虑“可持续性和韧性”这两个指标——而不仅仅是成本。

下一步，欧盟委员会、欧盟议会和欧洲理事会将对该法案的提案进行三方商谈。欧盟议会是欧盟的立法机构，而欧洲理事会由欧盟各国的政府部长组成。

欧洲本土制造现实吗?

2021年，中国是欧盟风力涡轮机和太阳能电池板的最大进口来源国。欧盟对中国太阳能电池板的依赖程度尤为明显。欧盟的统计数据显示，2021年，欧盟总共进口了价值近100亿欧元的太阳能电池板，其中89%来自中国。

“我们对俄罗斯天然气的依赖给我们带来了很多教训。为取代这份依赖，我们不应该转而投向其他国家，并依赖它们生产太阳能电池板和其他技术。”欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿(Thierry Breton)在谈到该法案时表示。

但中国的业内人士认为，欧盟发展本土制造链将非常困难，尤其是考虑到欧盟所面临的、实现其气候和能源目标的压力。

根据欧盟目前的目标，到2030年，其总体能源消费中“至少32%”将由可再生能源提供。同时，它还在考虑将这一比例提高到“至少40%”。就减排的整体目标而言，欧盟计划到2030年，在1990年的基础上减少“至少55%”的温室气体排放。

一家中国太阳能电池板公司的高级主管告诉中外对话，该法案会对中国光伏制造企业的影响没有那么严重。

其中一个原因是，中国的可再生能源企业正在加速进军中东、中亚和东欧等世界其他地区市场，为欧盟或美国可能采取的贸易措施做好准备。

国际能源署(International Energy Agency)表示，中国在全球太阳能电池板所有关键生产链的市场份额都超过了80%。

▲江苏省连云港市，工人们正在生产用于出口的太阳能光伏板。图片来源：Cynthia Lee / Alamy

这位不愿透露姓名的消息人士表示，欧洲想要建立完整的本土太阳能电池板生产链难度比较大，因为生产成本比较高，而且目前对中国企业的依赖也比较大。“即使建起来了，最后产品的价格也会很高” 该人士认为。

消息人士称，对中国企业影响不大的另一个原因是，该法案旨在防止欧洲的清洁能源产业转移到美国，而并非是为中国企业制造壁垒。

此外，如果欧盟希望所有环节都依赖本土制造，它“可能无法实现2030年的清洁能源装机目标”。

欧盟的目标是到2030年实现近600吉瓦(GW)的太阳能光伏发电上网，这大约是2022年年底规模的三倍。

该消息人士进一步解释说，欧洲的工厂可能可以做太阳能板的一些中下游的产环节，比如电池片和组件，但是做不了上游的环节。

上述人士说，例如上游阶段多晶硅的生产需要大量电力，“但欧洲的电比较贵”。

需要进一步行动

风能产业呈现出不同的景象：根据欧盟委员会的数据，目前欧盟产能可以满足欧盟85%的风能需求。

但是这个数字可能包括一些在中国生产的风力涡轮机。

中国风能协会的数据显示，中国生产的风电机组，包括国际品牌在华的产量，占到全球市场的三分之二以上。根据该协会的数据，以2021年拥有全球最大市场份额的丹麦风力涡轮机制造商维斯塔斯为例，其中国制造基地每年的交付量在全部交付量中的占比超过了50%。

根据欧洲风能协会(WindEurope)塔尔迪厄的说法，要实现其减排目标，到2030年欧盟将需要440 吉瓦(GW)的风能，使目前的产能翻一番。

中国主要风力涡轮机制造商远景能源(Envision Energy)高级总监顾理旻表示，该法案“暂时”不会对中国涡轮机制造商产生“太大”影响，因为欧盟市场暂时不是各家的重点。

但他指出，“欧盟制造”需要财政激励才能真正实现。“从长远来看，这取决于欧盟各国是否有进一步利好本土制造的举措，譬如大幅度补贴等。如果没有的话，制造业可能很难留在欧盟。” 他告诉中外对话。

关注中国的分析师也持类似观点。北京咨询公司Trivium China的可再生能源分析师科西莫·里斯(Cosimo Ries)告诉中外对话：“设定雄心勃勃的目标总是很容易。”

“但欧盟能否同时在如此多的行业成功建立起完整的供应链和生产能力……一切还有待观察。”

他补充说，欧盟计划如何回应希望到欧洲来开设工厂的中国公司，“将非常值得关注”。

 欧洲的观点

接受中外对话采访的欧洲专家预计，该法案不会对中国企业产生重大影响。他们还认为，中国公司未来应该仍然可以在欧洲设立制造基地。

“我们可能会张开双臂欢迎他们。”E3G高级政策顾问万格纳希滕说。

然而，专家们对该法案中相关措施可能带来的影响有不同看法，尤其是40%的基准。

万格纳希滕将这一比例描述为欧盟的“意向目标”(而非要求)，以确保欧盟在全球紧急情况和地缘政治紧张局势下掌握这些清洁技术。

他说，从广义上讲，它指的是“涉及这些关键战略性清洁技术的生产的方方面面”。

“这个40%的目标指，比如在欧洲安装了多少风机，但也关乎每一个小组件，每一个生产出来并装进风机的磁体。” 他解释道。他表示如果其中一项技术没有达到基准，该目标可能会在几年内进行调整。

E3G驻布鲁塞尔的贸易和气候研究员伊格纳西奥·阿罗尼兹·维拉斯科(Ignacio Arroniz Velasco)将这一行为解读为欧盟采取行动的信号，而不是对中国出口的威胁。

“中国企业不会失去进入欧盟市场的机会。他们不会失去向安装太阳能电池板的公司出售产品的可能性。” 阿罗尼兹说。

“不同之处在于，现在有一个明确的信号，表明欧洲也在参与清洁技术制造的竞赛，而且它将带着自己的工具参加这场竞赛。”

▲德国联邦教育及研究部部长和东巴伐利亚应用技术大学的一名教授在2022年的新闻发布会上展示“德国氢能地图”。这份地图展示了德国氢能生产商、消费者和“绿色氢能价值链”网络。图片来源：Christophe Gateau / Alamy

但一些专家认为，国内生产基准可能被视为“贸易扭曲补贴”，这是世界贸易组织所禁止的。英国伦敦政治经济学院的罗伯特·皮耶罗(Roberta Pierfederici)对此表示认同。

皮耶罗是伦敦经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所的政策分析师。她表示，与《通胀削减法案》一样，《净零工业法案》在推动私营部门创新方面“可能发挥强大作用”，但政府补贴的前景“可能引发全球贸易紧张”。

然而她表示，欧盟和美国之间的补贴竞争可能“加速绿色技术在中国和其他国家的发展和扩散”，因为这样的竞争会产生“知识溢出效应”。

她预见到美国、欧盟和中国的潜在竞争，从长远看会促进绿色技术成本的降低，因此会贡献到全球气候目标。

其他专家的看法更具批判性。法案的草稿曾在最终提案公布前被泄露，位于布鲁塞尔的布鲁盖尔研究所(Bruegel)表达了对“保护主义”的担忧。

莱因哈特·维格勒斯(Reinhilde Veugelers)是比利时鲁汶大学的教授，也是布鲁盖尔研究所和美国彼得森国际经济研究所的高级研究员。

维格勒斯对提案“相当失望”，因为文本描绘了“一幅模糊的画面”。她说，该法案，尤其是40%的基准，留下了“许多不明朗的地方”。

“也许他们只是想观察一下，看看我们能走多远?” 她补充道，“或者目标没有实现的话，是否会换来更多的支持?”

“对中国来说，这无疑意味着(欧盟)市场没有关闭。只是(产品)需要在当地生产。”

她补充说，中国公司应该仍然能够在欧盟开设工厂。”从这个意义来说，这并不完全是保护主义。”

责任编辑：Cheryl