国家能源局：完善光伏用地政策，保障合理光伏用地需求

日前，国家能源局公布关于政协第十三届全国委员会第五次会议第02582号提案的答复复文摘要。

其中国家能源局予以《关于加大对山西新能源发展支持力度的提案》的回复中提到，为统筹兼顾光伏、风电开发建设与森林资源保护，支持光伏、风电持续健康发展，规范光伏、风电建设使用林地。并且将积极会同自然资源部等有关部门，不断完善光伏发电用地政策，加大支持力度，保障合理用地需求。

此前，2022年5月25日，水利部下发了《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，意见指出，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省区市可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。

5月27日，水利部指强调，对光伏电站、风力发电等项目建设不搞“一刀切”，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。

此次回复提出未来将加大对光伏用地的支持力度。回复指出，2017年9月，原国土资源部、原国务院扶贫办、国家能源局联合印发了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，意见提出，在不影响作物生产、不破坏农业生产条件的前提下，原则上支持农光互补等农业光伏项目发展。鼓励光伏发电项目使用未利用地。光伏发电项目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地时，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。自然资源部将积极指导省级自然资源主管部门按照进度加快、标准不降的要求，通过简化审查环节、压缩审批时间等方式，提高用地审批质量和效率，全力为高质量发展提供用地要素保障。下一步，将积极会同自然资源部等有关部门，不断完善光伏发电用地政策，加大支持力度，保障合理用地需求。

值得注意的是，此次回复同时提出将放宽对风电项目的限制。

目前一些省区先后推出光伏、风电用地建设要求。截至目前，江西、内蒙古、安徽、浙江、天津、山东等省市明确提出了光伏复合项目的建设要求，涵盖光伏组件最低沿离地面、水位高度、桩基间列间距、行间距等。

近年来，光伏用地一直是光伏电站投资的的主要约束条件之一。

业内专家指出，从第三次全国国土调查、2020年国土变更的调查情况来看，大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏、违法违规建设占用耕地等问题比较突出。

在更早的2016年之前，光伏电站建设主要集中在拥有广阔土地的西北地区时，这一矛盾尚未凸显。但在农业发达的中东南部省份，找地便成为光伏电站建设的“首要任务”，甚至成为项目进度的关键。本次回复将有助于光伏、风电项目规范用地，使其与农业、渔业、林业进行更好地结合，对于保障项目的顺利实施、减少项目建成后的违规风险具有重要作用和意义。

原文如下：

关于政协第十三届全国委员会第五次会议第02582号提案的答复复文摘要

你们提出的《关于加大对山西新能源发展支持力度的提案》收悉。经研究并商教育部、自然资源部、国家林草局，现答复如下：

2020年以来，习近平总书记在国内国际多个场合就碳达峰、碳中和发表重要讲话，作出重要指示，强调实现碳达峰、碳中和不是别人让我们做，而是我们自己必须要做，为我国新能源的发展明确了新任务，指明了新方向，提出了新要求。近年来，我国新能源行业发展成就举世瞩目，新增和累计装机容量多年位居全球第一。据统计，截至今年6月底，我国风电、光伏发电、生物质发电总装机容量分别达到3.42亿千瓦、3.36亿千瓦、3950万千瓦;发电量不断增加，2021年总发电量达到1.15万亿千瓦时，基本相当于全国居民生活用电量，占全社会用电量比重达到13.8%;新能源发电技术持续进步、成本快速下降，我国已掌握了较为完备的新能源装备制造产业链，有力支撑我国新能源基本进入平价无补贴发展新阶段。碳达峰、碳中和目标背景下，新能源发展面临着新形势新任务新要求，但要实现大规模、高比例、高质量的发展仍面临着许多制约因素，尤其是用地制约愈发凸显。今年5月，国务院办公厅转发国家发展改革委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，明确提出了保障新能源发展合理空间需求的相关支持政策。

一、关于修订光伏项目用地的政策规定

2017年9月，原国土资源部、原国务院扶贫办、国家能源局联合印发了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号，以下简称《意见》)，明确了光伏复合项目的用地管理政策，《意见》的出台有力支撑了光伏复合项目的发展。在不影响作物生产、不破坏农业生产条件的前提下，原则上支持农光互补等农业光伏项目发展。一是使用永久基本农田以外的耕地时，应落实党中央、国务院关于严格耕地保护的有关要求，在避免光伏项目与粮食等作物争夺光源的前提下从严规定，严禁耕地“非粮化”“非农化”。二是使用耕地以外的农用地时，如作物生产对光源要求较高(如经济林果等)，应严格要求，避免光伏项目与农作物争夺光源;如作物本身对光源要求不高(如菌类、特色作物等)，或无需光照条件(如水产、畜禽养殖等)，在农业设施等现有构筑物上发展农业光伏项目，应予以支持。此外，鼓励光伏发电项目使用未利用地。光伏发电项目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地时，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。自然资源部将积极指导省级自然资源主管部门按照进度加快、标准不降的要求，通过简化审查环节、压缩审批时间等方式，提高用地审批质量和效率，全力为高质量发展提供用地要素保障。下一步，我们将积极会同自然资源部等有关部门，不断完善光伏发电用地政策，加大支持力度，保障合理用地需求。

二、关于适当放宽林地建设光伏、风电项目的限制

为统筹兼顾光伏、风电开发建设与森林资源保护，支持光伏、风电持续健康发展，规范光伏、风电建设使用林地，国家林草局先后印发了《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)和《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(林资发〔2019〕17号)，坚持生态优先、保护优先和节约集约使用林地的原则，合理规划布局，明确了光伏、风电建设的禁限区域。对符合使用林地条件的光伏、风电建设项目，应当严格按照以上两个通知的要求，依法依规办理使用林地审核审批手续。

感谢你们对国家能源工作的关心和理解，希望今后能得到你们更多的支持和指导。

国家能源局

2022年8月9日

责任编辑：周末