气候变化的困境和突围之道

法律法规缺位需进一步弥补

“十八大”以来，党中央国务院更加重视依法治国，将法治作为执政施策的前提，国家治理和社会发展必须沿着法制化的道路前行，我国的法制化进程正朝着从“法无禁止皆可为”到“法无授权不可为”的方向转变，对于政府施政尤为如此。因此，对于任何一个行业主管部门而言，其制定政策需要严格依照法律授权进行。

长期以来，党中央国务院高度重视应对气候变化工作，将应对气候变化作为转变发展方式、调整经济结构、保障能源安全、粮食安全、生态安全、人民健康和财产安全的重要抓手，实现可持续发展的重要内容，并做出了一系列重要战略部署和工作安排。

全国人大常委会曾做出关于积极应对气候变化的重要决议，并授权应对气候变化行政主管部门积极开展立法调研和起草工作，应对气候变化立法也曾提上议事日程，但该法律始终未能进入实质性立法程序，目前仍未能出台，这给我国应对气候变化工作造成了上位法缺失的遗憾，支撑碳市场建设和运行的《碳排放权交易管理条例》也尚未正式出台，这给我国深度推进全国碳市场建设埋下了阴影。

法律的缺失不仅影响政策制定的效力，也将影响参与该行业的各类社会主体发挥应有的作用，权利、义务、责任无法明晰，激励和处罚机制难以有效建立，这将深度影响我国应对气候变化各项工作向纵深推进的力度和广度。

今后需要加强与立法机构的深度互动，推动气候变化议题在更高政治决策层的显示度和影响力，加强政策和技术层面的协同创新，强化相关和相近领域的政策协调，加强与人大代表和政协委员的互动，建立多渠道的立法建议机制，通过修改与应对气候变化相关的法律法规将应对气候变化内容融入其中，特别是环境保护与能源发展等领域的法律法规，最大限度地优先确保应对气候变化相关工作有法可依。

政策协同力度需进一步强化

自我国建立专门性应对气候变化业务主管部门以来，我国应对气候变化的工作机制逐步建立，应对气候变化各类规划相继印发，总体战略和政策体系也逐步形成，应对气候变化的各项业务也逐步清晰，各级政府将应对气候变化纳入各自的五年发展规划，并制定详细的目标和任务，通过逐级分解和考核监督等方式落实完成各项任务。

然而，我国面临的气候变化形势却异常严峻，尤其是面临持续上涨的温室气体排放和居高不下的化石能源消费，以及面临着不断加剧的气候变化灾害和风险，当前的政策无法真正满足应对气候变化的需要。

目前我国应对气候变化的手段主要集中在目标设置、规划制定、任务分解、部门落实、考核问责、公众宣传等方面，在完成应对气候变化各项目标的过程中存在政策“搭便车”的现象。

节能技改、可再生能源、绿色金融、绿色建筑、大气治理等领域有助于减排的政策在控制温室气体排放方面发挥了积极作用，而高标准农田建设、水资源高效开发利用、气象灾害监测预警预防等也提高了我国适应气候变化的能力，但在真正应对气候变化方面目前的各项政策显得较为薄弱而且分散，而专属应对气候变化领域的碳市场等政策工具的运用尚未起到四两拨千斤的作用，我国在应对气候变化方面面临的形势以及需要弥补的现有政策不足仍面临挑战。

而对应对气候变化真正起作用的政策措施主要集中在财政、税收、金融、保险等涉及资金流动的方面，只有真正改变全社会的资金流向，使资金流向绿色、低碳、环保的产业以及有助于提升基础设施、能源、公众健康抵御气候风险的领域，才能够真正实现应对气候变化，在这些方面我国的政策还需要加大力度调整和完善。

与此同时，应对气候变化的政策还需要和相近领域的政策如环境和能源等领域充分协调整合，与可能存在冲突的政策如经济和民生等领域政策需要磨合形成合力而非阻力，只有这样我们的应对气候变化政策才能真正发挥效力，助推我国经济低碳转型的同时，提高全社会抵御气候风险的能力，并实现高质量、包容性和可持续发展。

部门协调程度需进一步加强

应对气候变化涉及经济社会发展的各个行业和多个领域，涉及的政府部门也较多，制定有效的政策需要各部门通力合作、形成合力、发挥协同效应。

受制于长期以来我国政府部门各自为政，条块化分割严重，细分行业政策制定各司其职，难以形成合力，这就造成应对气候变化主管部门抓手不足，而其他部门则存在将应对气候变化边缘化的情况，不同部门在各自权限和职责范围内分头行动，导致政策较为分散，难以实现整体发力，容易导致政策效果不足。

应对气候变化需要将气候变化因素融入经济社会发展主流，将应对气候变化纳入各个行业的总体战略和政策体系中，这就需要各部门高度协调配合，减少部门间的阻力和隔阂，充分沟通交流，强化信息共享和定期交流机制，完善政策制定和实施反馈机制，最大限度的形成系统性合力。

充分发挥各级党委和政府的高层决策作用对于推动应对气候变化政策有效制定和实施极为关键，特别是中央政治局的政治引领作用和国家应对气候变化及节能减排领导小组的政策统领作用，自上而下形成推动，保障应对气候变化的各项政策能够落地生根。

同时还需要在国家层面进一步发挥中央决策机构如中央深改组、中央财经办等在宏观政策制定方面的重要作用，加大政策统筹和实施力度。

社会支撑需要进一步夯实

得益于各级政府、新闻媒体、公益人士以及各类环保组织等的大力宣传和倡导，绿色出行、低碳生活等理念已经蔚然成风并深深植入到了公众的理念之中，但公众从认知到行动还存在着很多的障碍，全社会的生产和生活方式仍然相对粗放，离建设资源节约型环境友好型社会、积极应对气候变化实现绿色低碳发展等总体目标还存在很大的差距。

企业的生产经营行为仍然以逐利为首要目标，应对气候变化仅仅体现在少数国有企业和上市公司的社会责任中，尚未被大多数企业纳入到其生产经营以及管理决策中，而公众的日常生活也在低碳与便利之间进行着摇摆，真正实现绿色低碳的生产和生活方式还有漫长的道路要走。

从事应对气候变化相关的社会组织在专业性、影响力、运作模式、资金供给等方面往往存在不足，尽管其在推动应对气候变化工作方面起到了积极作用，但离其自身应该发挥的作用以及社会的需求等方面还有较大差距，需要进一步壮大社会组织的影响力和带动力，在这些方面需要政府加大公共服务购买力度，通过适当的财政资金撬动更多的社会力量投入到应对气候变化的行动中，通过社会组织的作用来带动更多的群体、企业、社区、基层政府等积极开展应对气候变化行动。

国际化程度需要进一步提升

长期以来，国际社会针对我国应对气候变化的立场和行动存在质疑，尤其是在国际多边谈判进程中，对于大幅消减温室气体排放以及建立全球统一标准的透明度体系等方面对中国咄咄逼人。

随着我国经济社会的快速发展以及对外影响力的迅速提升，国际社会对我国的期待与诉求也与日俱增，尤其是近年来随着“一带一路”战略的实施和“南南合作”的深入推广，国际社会对中国的对外形象评价褒贬不一，一些发达国家对中国不再是发展中国家的呼声越发高涨，要求中国承担更多国际责任的愿望也越发强烈，面对错综复杂的国际形势如何摆正我国在国际舞台上的位置和角色，显得格外重要。

在新形势下，我们需要进一步加强对国际形势动态变化的研判，深度把脉国际发展趋势，以更加开放和务实的心态融入国际社会，将国内各项工作朝着国际化、标准化、专业化方向发展，在议程设置、规则制定、技术标准、舆论导向等方面抢占话语权和制高点，吸引应对气候变化领域的国际组织落户中国，为中国绿色低碳发展贡献国际经验，同时也加大中国的人才输出，确保在国际舞台上能够出现更多中国身影、发出更强中国声音、贡献更巧中国智慧，为全球应对气候变化事业做出中国贡献。