新年伊始，2017年1月5日，国家能源局发布《能源发展“十三五”规划》及《可再生能源发展“十三五”规划》（以下称《规划》）。《规划》对未来五年我国的能源消费做出了总体性安排，测算出非化石能源和天然气消费增量是煤炭增量的3倍多，约占能源消费总量增量的68%以上。
此外，《规划》中提到，“十三五”时期非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下。“清洁低碳能源将是‘十三五’期间能源供应增量的主体。”国家能源局副局长李仰哲坚定地说道。
不难看出，在“十三五”新的形势下，保供已经不是我国能源发展的重点和主要矛盾了，而是如何提高能源发展的质量和效益，《规划》重点从“保供应”转到了“增效益”，这是与以往五年规划最大的不同。同时“十三五”规划也坚持了问题导向和目标导向相结合，集中体现了转型变革、创新发展等新特点。“转型变革、创新发展”这八个字成为了“十三五”能源发展的主旋律。
能源消费总量和强度的双控制
“此次《规划》，依然提出了能源消费总量和强度的双控制，沿袭了此前文件的一贯规划口径。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强解释道。
《规划》要求，到2020年把能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。同时，从年均增速来看，“十三五”能源消费总量年均增长2.5%左右，比“十二五”低1.1个百分点。
“随着经济社会发展进入了‘新常态’，能源消费的增速也会逐渐放缓。”国家发改委能源研究所研究员韩文科说，“2.5%的增速只是预计，而电力的年均增速也相较之前下调了1—2个百分点，为年均3.6%—4.8%。”
林伯强向记者介绍道，在《规划》发布之前，有一份在2014年作为“十二五”向“十三五”时期过渡的能源发展指导文件——《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，这一《计划》与目前的《规划》，在消费总量和消费结构的关键要求上存在出入。
《计划》中要求在2020年将能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，而煤炭消费比重控制在62%以内。两相对比发现，能源消费总量提升，但煤炭消费的比重要求更严格，这就要求从2016年开始，每年能源消费的增量中，更多由相对清洁的天然气和可再生能源承担。
政策目标的制定也在考验监管的智慧，此前“十二五”规划就曾出现要求天然气消费量在2015年达到年2400亿立方米，但实际情况是当年消费量仅有1940亿立方米。
“在《规划》编制中充分发挥各方力量，组织社会各方面来研究和论证这个问题，经过了比较充分、广泛的征求意见的过程。”能源局发展规划司副司长何勇健说，“这个发展目标符合当前社会发展的形势，符合我国国情下的发展阶段，是基本可行的。”
依据能源局的推算，从能源强度来看，按照现在规划的目标也可以完成单位GDP能耗降低15%、单位GDP碳排放降低18%的指标要求，而且还留有一定的余地，是完全可行的指标。
同时，在大气污染的背景下，对煤炭的消费量提出了更高的要求，倒逼能源走更清洁化的发展道路。“为实现15%的非化石能源发展目标，需要新增非化石能源2.3亿吨标煤，加之天然气消费10%的目标，清洁能源消费增量占能源消费总增量的70%以上，剩余的增量需要煤炭填补，基本维持当前消费水平。”
为确保能源安全，应对能源需求可能回升较快和局部地区可能出现的供应紧张局面，《规划》考虑了相关对策，为保障能源安全供应留有了一定余地和弹性。李仰哲说：“主要是通过提高现有发电机组利用率、提升跨区调运和协同互济保供能力等措施，确保能源充足稳定供应。”
天然气增量是最大亮点
在此次《规划》的编写中，天然气的消费比重在15%的非化石能源消费比重之后，其比例仅为10%，为目前世界平均水平（24%）的一半还不到。尽管增长潜力巨大，但这一清洁能源在中国遇到了诸多困境。
“2014年我们的天然气一直保持非常高速的增长，受益于经济发展带动，在那之前每年都保持超过两位数的高增长。”中国石油(601857)经济技术研究院天然气专家单卫国说，“2014年后由于国际能源价格和国内经济进入新常态，天然气的消费形式发生了变化，导致此后天然气消费出现问题。”
而为解决这些问题，在2015年至2016年两年间，尤其是今年以来，国家密集发布了数项有关天然气的改革政策，以“放开两头管住中间”的改革思路，对天然气的中间管输环节进行了政策规定。
同时在下游方面，在2015年末放开直供用户（除化肥企业）的天然气门站价格，2016年全面放开化肥企业用气门站价格，2016年末在福建省推行天然气价格市场化试点。
但在政策如此密集支持的情况下，截至2016年11月底全国共消费天然气1764亿立方米，11月单月消费193亿立方米，同比增幅分别为7.0%和6.3%，有专家预计2016年全年的消费量约为2100亿立方米，按此计算，天然气在全体能源占比的增幅也不会太大。
按照目前不到6%的占比来计算，想要达到2020年10%的比例，需要每年增加约1%。“以这样的速度来算，在2020年前达到10%的比例难度不小。”林伯强说。
在能源结构的调整、消费总量与强度的控制以外，能源发展布局也是这次《规划》的重中之重。
受资源禀赋等因素制约，我国重要的能源基地大都分布在西北部，长期以来形成了西电东送、西气东输、北煤南运的能源格局和流向。但经济进入新常态后，主要能源消费地区市场空间萎缩，对接受区外能源的积极性普遍降低，能源送受地区之间利益矛盾加剧。李仰哲分析说道，根据新形势的变化，综合考虑资源环境约束、可再生能源消纳、能源流转成本等因素，《规划》对“十三五”时期的重大能源项目、能源通道作出了统筹安排。其中，在能源发展布局上做了一些调整，主要是将风电、光伏布局向东中部转移，新增风电装机中，中东部地区约占58%，新增太阳能装机中，中东部地区约占56%，并以分布式开发、就地消纳为主。同时，输电通道比规划研究初期减了不少，还主动放缓了煤电建设节奏，严格控制煤电规模。
同时，李仰哲还表示，“在规划实施过程中，我们将密切跟踪布局及这些调整措施的变动情况和实施效果，动态评估新变化、分析新问题、研究采取新对策”。
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