索比光伏网讯:输配电价改革政策体系
独立的输配电价是建立完善的电力市场机制的基础。单独核定输配电价是电改“9号文”的第一号重点任务，是“管住中间”的重要手段。输配电价改革政策体系包括跨省跨区输电价格、区域电网输电价格和省级电网输配电价、配电价格（含地方电网和增量配电网）改革政策。前两者主要涉及输电价格，针对的主要是拥有特高压、超高压资产的电网公司，涵盖西电东送这样的远距离、大范围的电能输送等情景。后两者主要涉及省级输配电网与配电网（含地方电网、增量配电网）的定价问题，是电网企业、拥有存量配电资产的非电网企业、有意愿投资配电网的企业等社会各方重点关注的问题。
由于配电网与上一级输配电网（多指省级输配电网）存在电气关系、结算关系和成本传递关系等，因此有必要将《省级电网输配电价定价办法（试行）》（发改价格〔2016〕2711号）（以下简称“2711号文”）和《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》（以下简称“指导意见”）文件进行系统梳理和分析，重点把握和理解配电网定价的特殊性和导向性。
“三个不同”——定位、对象与范围
定位不同。2711号文定位于操作层面，指导意见定位于顶层设计。2711号文明确了准许收入的各项构成、输配电价计算方法、主要参数和指标上限等，是省级电网输配电价定价工作的“操作手册”。指导意见从总体要求、配电价格定价方法、配电价格调整机制、配电价格结算制度和配电价格管理等方面，对制定配电价格提出了原则要求，是各地方物价主管部门制定当地配电网价格管理规则的指导性文件。
对象不同。2711号文针对省级电网输配电价，即省级电网企业为使用其经营范围内共用网络的用户提供输配电服务的价格，省级电网企业主要包括国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属的各省级电网公司、内蒙古电力(集团)有限责任公司。指导意见针对的是除省级电网企业存量之外的配电网，包括地方电网和增量配电网的配电价格。根据《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120号），增量配电网的适用范围包括：110千伏及以下电压等级电网和220(330)千伏及以下电压等级工业园区(经济开发区)等局域电网；除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网也属于增量配电网。由此可见，2711号文和指导意见所针对的对象在资产权属、电压等级、供电区域等方面有明显的差异。
范围不同。2711号文聚焦解决如何制定省级电网输配电价的问题，以提供输配电服务相关的资产、成本为基础，确定电网企业输配电业务准许收入，并分电压等级、分用户类别核定输配电价等。指导意见作为第一份专门针对配电网配电价格的文件，需要回答太多的问题，其涵盖面更广，主要涉及的内容包括：配电网与省级电网的关系，配电价格定价方法与适用条件，配电网与分布式电源和常规机组的关系，与现有配电价格的衔接，与省级电网、发电企业的结算，增量配电网项目管理，业务分离，信息公开，成本监审等。由此可见，指导意见在一定程度上起到了“配电网管理办法”的作用。
“四个衔接”——方法、机制、价格和结算
方法衔接。2711号文按照“准许成本加合理收益” 的方法核定输配电价，将“准许收入法”作为省级电网输配电价定价的唯一方法。指导意见提出的准许收入法、最高限价法和标尺竞争法均是在“准许成本加合理收益”原则基础上的“再创新”，而招标法更是隐含要求投标主体在第三方权威专业机构的协助下进行“准许成本的范围界定、合理收益的明确”。万变不离其宗。“准许成本加合理收益”是省级物价主管部门开展成本监审、价格管理的核心原则。
机制衔接。2711号文提出多种调整机制：一是电价平滑机制，主要针对监管周期内电网企业新增投资、电量变化较大的情况；二是定期校核机制，主要针对电网企业实际投资与规划新增固定资产投资额之间存在差异的情况；三是考核机制，主要针对电网企业供电可靠率及服务质量等进行监督与激励。指导意见明确提出，“配电网配电价格调整，应明确价格监管周期，做好过渡阶段价格衔接，并参照《省级电网输配电价定价办法（试行）》建立平滑处理机制、定期校核机制和考核机制”，并对配电价格监管周期、过渡阶段价格衔接、与存量地方电网配电价格衔接、建立激励机制四方面进行了详细要求。对于省级电网企业与配电网企业，调整机制衔接有助于约束投资冲动，加强规划管理和激励服务创新。
价格衔接。指导意见明确提出，“用户承担的配电网配电价格与上一级电网输配电价之和不得高于其直接接入相同电压等级对应的现行省级电网输配电价”，“配电价格确定前，电力用户与配电网结算的输配电价暂按其接入电压等级对应的现行省级电网输配电价执行”。不用担心，指导意见还有一句“暖心的话”——“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的，省级价格主管部门可根据实际情况，向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构”。这为配电网价格调整“开了一扇窗”。
结算衔接。一是结算关系与方式的衔接，指导意见提出，“配电网与省级电网之间的结算电价，按现行省级电网相应电压等级输配电价执行。配电网企业可根据实际情况，自主选择分类结算电价或综合结算电价与省级电网企业结算电费”。这样的规定，既明确了配电网与省级电网之间按照相应电压等级输配电价的结算关系，也允许配电网企业选择合适的结算方式。二是通过调整结算电价实现专项工程成本回收，指导意见规定，“在配电网与省级电网接入点，由省级电网专为配电网建设变电站的，省级价格主管部门可探索核定由配电网承担的接入费用，并适当调整配电网与省级电网之间的结算电价”。对于配电网通过省级电网企业投资的专用变电站取电的情况，此规定按照“谁受益，谁付费”的原则，明确了双方的责任，有效保障省级电网企业的合理投资。
“两个平等”——主体、责任
主体平等。对于“增量配电网是大用户，还是电网”的争议，一直以来都是各界关注的焦点问题。指导意见对此给出了明确说法，即“配电网与省级电网具有平等的市场主体地位。省级电网应向地方电网和增量配电网无歧视开放，配电网应向售电公司无歧视开放。配电网企业应按照相同的原则和标准承担政策性交叉补贴”。这一定论将为后续配电网相关政策制定奠定主基调。
责任平等。指导意见提出，“配电网区域内的电力用户（含自发自用电量）应承担国家规定的政府性基金及附加等社会责任，由配电网企业代收、省级电网企业代缴”，同时还提出“省级价格主管部门应按照尊重历史、合理衔接的原则，在不增加交叉补贴的前提下，制定地方电网配电价格，与现行省级电网输配电价、趸售电价等做好衔接”。以上规定均体现了配电网区域内用户与省级电网用户应当承担平等的社会责任。
独立的输配电价是建立完善的电力市场机制的基础。单独核定输配电价是电改“9号文”的第一号重点任务，是“管住中间”的重要手段。输配电价改革政策体系包括跨省跨区输电价格、区域电网输电价格和省级电网输配电价、配电价格（含地方电网和增量配电网）改革政策。前两者主要涉及输电价格，针对的主要是拥有特高压、超高压资产的电网公司，涵盖西电东送这样的远距离、大范围的电能输送等情景。后两者主要涉及省级输配电网与配电网（含地方电网、增量配电网）的定价问题，是电网企业、拥有存量配电资产的非电网企业、有意愿投资配电网的企业等社会各方重点关注的问题。
由于配电网与上一级输配电网（多指省级输配电网）存在电气关系、结算关系和成本传递关系等，因此有必要将《省级电网输配电价定价办法（试行）》（发改价格〔2016〕2711号）（以下简称“2711号文”）和《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》（以下简称“指导意见”）文件进行系统梳理和分析，重点把握和理解配电网定价的特殊性和导向性。
“三个不同”——定位、对象与范围
定位不同。2711号文定位于操作层面，指导意见定位于顶层设计。2711号文明确了准许收入的各项构成、输配电价计算方法、主要参数和指标上限等，是省级电网输配电价定价工作的“操作手册”。指导意见从总体要求、配电价格定价方法、配电价格调整机制、配电价格结算制度和配电价格管理等方面，对制定配电价格提出了原则要求，是各地方物价主管部门制定当地配电网价格管理规则的指导性文件。
对象不同。2711号文针对省级电网输配电价，即省级电网企业为使用其经营范围内共用网络的用户提供输配电服务的价格，省级电网企业主要包括国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属的各省级电网公司、内蒙古电力(集团)有限责任公司。指导意见针对的是除省级电网企业存量之外的配电网，包括地方电网和增量配电网的配电价格。根据《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120号），增量配电网的适用范围包括：110千伏及以下电压等级电网和220(330)千伏及以下电压等级工业园区(经济开发区)等局域电网；除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网也属于增量配电网。由此可见，2711号文和指导意见所针对的对象在资产权属、电压等级、供电区域等方面有明显的差异。
范围不同。2711号文聚焦解决如何制定省级电网输配电价的问题，以提供输配电服务相关的资产、成本为基础，确定电网企业输配电业务准许收入，并分电压等级、分用户类别核定输配电价等。指导意见作为第一份专门针对配电网配电价格的文件，需要回答太多的问题，其涵盖面更广，主要涉及的内容包括：配电网与省级电网的关系，配电价格定价方法与适用条件，配电网与分布式电源和常规机组的关系，与现有配电价格的衔接，与省级电网、发电企业的结算，增量配电网项目管理，业务分离，信息公开，成本监审等。由此可见，指导意见在一定程度上起到了“配电网管理办法”的作用。
“四个衔接”——方法、机制、价格和结算
方法衔接。2711号文按照“准许成本加合理收益” 的方法核定输配电价，将“准许收入法”作为省级电网输配电价定价的唯一方法。指导意见提出的准许收入法、最高限价法和标尺竞争法均是在“准许成本加合理收益”原则基础上的“再创新”，而招标法更是隐含要求投标主体在第三方权威专业机构的协助下进行“准许成本的范围界定、合理收益的明确”。万变不离其宗。“准许成本加合理收益”是省级物价主管部门开展成本监审、价格管理的核心原则。
机制衔接。2711号文提出多种调整机制：一是电价平滑机制，主要针对监管周期内电网企业新增投资、电量变化较大的情况；二是定期校核机制，主要针对电网企业实际投资与规划新增固定资产投资额之间存在差异的情况；三是考核机制，主要针对电网企业供电可靠率及服务质量等进行监督与激励。指导意见明确提出，“配电网配电价格调整，应明确价格监管周期，做好过渡阶段价格衔接，并参照《省级电网输配电价定价办法（试行）》建立平滑处理机制、定期校核机制和考核机制”，并对配电价格监管周期、过渡阶段价格衔接、与存量地方电网配电价格衔接、建立激励机制四方面进行了详细要求。对于省级电网企业与配电网企业，调整机制衔接有助于约束投资冲动，加强规划管理和激励服务创新。
价格衔接。指导意见明确提出，“用户承担的配电网配电价格与上一级电网输配电价之和不得高于其直接接入相同电压等级对应的现行省级电网输配电价”，“配电价格确定前，电力用户与配电网结算的输配电价暂按其接入电压等级对应的现行省级电网输配电价执行”。不用担心，指导意见还有一句“暖心的话”——“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的，省级价格主管部门可根据实际情况，向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构”。这为配电网价格调整“开了一扇窗”。
结算衔接。一是结算关系与方式的衔接，指导意见提出，“配电网与省级电网之间的结算电价，按现行省级电网相应电压等级输配电价执行。配电网企业可根据实际情况，自主选择分类结算电价或综合结算电价与省级电网企业结算电费”。这样的规定，既明确了配电网与省级电网之间按照相应电压等级输配电价的结算关系，也允许配电网企业选择合适的结算方式。二是通过调整结算电价实现专项工程成本回收，指导意见规定，“在配电网与省级电网接入点，由省级电网专为配电网建设变电站的，省级价格主管部门可探索核定由配电网承担的接入费用，并适当调整配电网与省级电网之间的结算电价”。对于配电网通过省级电网企业投资的专用变电站取电的情况，此规定按照“谁受益，谁付费”的原则，明确了双方的责任，有效保障省级电网企业的合理投资。
“两个平等”——主体、责任
主体平等。对于“增量配电网是大用户，还是电网”的争议，一直以来都是各界关注的焦点问题。指导意见对此给出了明确说法，即“配电网与省级电网具有平等的市场主体地位。省级电网应向地方电网和增量配电网无歧视开放，配电网应向售电公司无歧视开放。配电网企业应按照相同的原则和标准承担政策性交叉补贴”。这一定论将为后续配电网相关政策制定奠定主基调。
责任平等。指导意见提出，“配电网区域内的电力用户（含自发自用电量）应承担国家规定的政府性基金及附加等社会责任，由配电网企业代收、省级电网企业代缴”，同时还提出“省级价格主管部门应按照尊重历史、合理衔接的原则，在不增加交叉补贴的前提下，制定地方电网配电价格，与现行省级电网输配电价、趸售电价等做好衔接”。以上规定均体现了配电网区域内用户与省级电网用户应当承担平等的社会责任。
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