2017年9月25日，国土部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发出台《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，进一步明确了光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质，在永久基本农田以外的农用地上布设光伏方阵，这是对利用农村土地建设光伏项目的重大利好。
但根据我国土地管理有关法律法规，农村集体土地性质较为特殊，实践中签订的所谓“农村土地租赁合同”其本质就是法律意义的“租赁”吗?农村集体土地的租赁与农村集体土地经营权发承包的区别何在?两者在法律性质上的不同，将带来哪些不同的法律后果呢?土地租赁合同应当与村委会签还是与农户签呢?本文将对此进行分析探讨，揭开其中的奥秘。
一、光伏方阵使用农用地有关法律分析
在“农光互补”项目中，光伏企业在实践中采取的普遍做法是：与农村集体经济组织、村民委员会或相关土地权益人签订土地承包合同或租赁合同，取得项目建设所需农用地的使用权，再将其中涉及项目永久性建筑用地部分(如升压站、运营管理用房、进场道路等)办理农用地转用批准手续，履行土地征收程序，而对于光伏方阵用地，直接采取“租赁”方式用地，无需办理土地征收程序。
在上述用地模式中，光伏方阵用地在法律关系上较为复杂，其法律性质不能简单的以租赁法律关系来看待。根据《农村土地承包法》的相关规定，国家对农村土地实行土地承包经营制度。据此规定，光伏企业与土地所有权人(即集体经济组织，一般为村委会)或承包人(即土地承包人，一般为农户)签订的农用地租赁合同，其实质属于土地承包经营权的发承包关系或流转关系(包括转包、出租、互换、转让等方式)，该行为不仅需受《合同法》的调整，同时亦需符合《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定。
从这个角度来看，光伏方阵租用农用地的方式可以区分为两种不同的形式，其性质是完全不同的。一是通过村集体经济组织或者村民委员会发包取得土地承包经营权，光伏企业与发包方之间构成土地承包经营权发承包关系;二是通过与作为承包人的集体经济组织成员签订租赁合同的方式取得，光伏企业与承包方之间构成土地经营权流转关系。根据相关法律规定，两者之间在签订土地租赁合同的主体、程序、期限等方面均有所不同，面临的法律风险各异
二、光伏企业通过土地承包方式取得土地使用权应关注的法律问题
(一)签约主体问题
根据相关法律规定，农村土地承包权的发包主体为具有土地所有权的村集体经济组织或村民委员会，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组发包。据此规定，村民委员会并非唯一的合法的签约主体，在部分存在两个以上农村集体经济组织的行政村，对外发包土地时，应当由相应的农村集体经济组织或村民小组作为签约主体，而非村民委员会。
另外，根据《全国人大常委法制工作委员会对于关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》意见，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理。据此规定，村农业生产合作社、经济合作社等农业集体经济组织可以作为农村集体土地的签约主体。
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