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光伏+扶贫 “蹩脚”组合带来的争议如何解决?

发表于:2016-10-18 16:29:31     作者:李帅 来源:能源杂志

钱从哪里来?

“济南市是政府百分之百投资建设村级电站。”丁文磊全程参与了济南市光伏扶贫的方案起草和执行过程。泉城济南将采用EPC总承包方式进行建设,市财政在2016年、2017年和2018年分期拨付建设资金和相应的利息。

然而,并不是所有的地方都是如此,云南和江苏采取的是扶贫资金+农户银行贷款的模式,贵州是扶贫资金+企业垫付,安徽是扶贫资金+地方投资公司垫付……但是,因为回款太慢、收益很低,银行对这类项目的放贷很不感冒,实际操作中手续繁杂,垫付则间接增加了企业和公司的运营压力。

光伏扶贫的本质就是国家将资金和政策转移到光伏行业,企业通过建设项目既实现自己的获利,又能帮助扶贫。最核心的,也是企业最关心的问题就是——钱从哪里来的问题?

天合光能的销售总监曾义告诉记者:“有几个途径,首先是国家的扶贫基金,政府投一部分钱,企业少投入一些,这样政府投入的钱就转移到了贫困户的手中。再就是扶贫项目的低息贷款,国家有大量用于扶贫的低息贷款,企业应该享受这一部分的政策,本来的利率是6%,低息贷款可以是2%或3%,中间多出来的资金利息作为贫困户的收益。”

企业为什么愿意做光伏扶贫?这建立在政府把并网、用地等棘手问题问题处理好的基础上,这样就间接节省了企业项目建设的成本。资金的来源问题,可以是上述某一种方式,也可以是几种形式的组合,把产生的价值转移给农民。

虽然国家和地方政府给予较大额度的配套建设资金支持,但是中央的一些政策恐难以兑现,在部分地区地方政府资金缺口较大。银行方面的贷款力度和优惠幅度也并不能够完全及时到位,将造成部分区域融资成本较高,或由于资金缺乏,或者进度缓慢,或者转接企业,要求垫资,进一步加大了扶贫企业的负担,从而影响到扶贫电站自身的建设。

以山西省为例,2015年试点,山西省一个100KW村级电站,平均投资80万元,省里计划安排50万元,有30万元资金缺口,需要自行解决。当地政府,多数是采取企业垫资的方式。如临汾市组织每个参与地面集中电站建设的竞标企业,建设1个试点村100千瓦光伏电站并补足资金缺口;而浑源县10个试点村光伏电站建设缺口资金,全部由建设企业进行垫资。

吴文泉告诉记者,光伏扶贫政策的有效性取决于融资渠道与融资成本,三种类型:户用、村级、大型地面光伏扶贫项目都面临融资困难的首要问题,低融资成本是光伏扶贫项目执行的前提要件。

国开行、农发行作为五部委联合发文《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》对口政策融资行,制定的实施细则过于严苛、并未履行政策行的基本职能。如《中国农业发展银行光伏扶贫贷款管理办法(试行)》中将民企及混改企业作为最末序列,与中央财政部的PPP政策精神背道而驰,提高并增加了社会资本参与扶贫的门槛和成本。

地方政府高负债下的信用度下降,与低利息融资政府担保的政策顶层设计“悖论”。一、市县政府因高负债无法担保、地方政府筹措资金“过桥抽回”“空手套”的诉求,与政策银行低息贷款担保的实际冲突。二、部分地方政府“空手套”将光伏扶贫项目视为“唐僧肉”,因县财政负债赤字巨额、无投入意向或拟“过桥抽回”,让企业“背靠背”担保15%贴息。

不仅资金方面存在问题,还有补贴方面的问题。国家承诺补贴不拖欠是否真的可以做到?地面电站、分布式电站的补贴拖欠情况让人不得不有此一问,而且这么多的大型集中电站如果用于扶贫,是否能够做到不限电。

由于资金的问题,光伏扶贫在开始发展的时候就和地方小企业走到了一起,由此造成的低价竞标和质量问题使光伏扶贫更加混乱。

小企业的盛宴

2016年的洪水来得异常凶猛。全国300多条河流发生超警洪水,150个县(市)降水量突破历史同期极值。恶劣的天气不仅给城市中的市民带来出行的麻烦,也给贫困地区的人们造成了困扰。今年多次台风与洪水过后,出现不少的光伏扶贫电站,因质量问题而故障与损坏,给贫困户和扶贫工作造成了巨大损失。

吴文泉对《能源》记者表示:“光伏扶贫是一个可以持续25年以上的扶贫项目,但在实际扶贫项目招标、建设、运行过程中,由于缺乏对电站系统与产品的品质技术要求、有效检测监督手段以及事后的惩罚措施等,也就无法避免出现少数光伏扶贫项目非正常的低价中标、以次充好的情况。”比如,选用低效率(或次品)组件,选用没有质量保证的设备,采购劣质支架和电缆等,或者分包给没有资质的企业进行施工等。

2015年,全国平均单个户用光伏售价基本在9-11元/瓦,最低的也不会低于8元/瓦,但是却出现了每瓦6元左右的竞标报价,今年还有5元左右的报价。如果用的是比较好的设备,价格不可能这么低,这样就会使质量和稳定性很难得到保证。“这些企业只是想通过这一个项目赚一笔钱,并不关心今后几十年的情况。”

如此扶贫,虽然不像2009年的“金太阳工程”一样是事前补贴,但同样的利用政策使用劣质产品达到逐利的目的,其结果同样恶劣。

八月份,山东省德州市经济开发区举行了一次特别的光伏扶贫招标会。据报道,此次招标的要求与以往大有不同。一般的招标比拼电站造价权重超过50%,而此次招标在电站扶贫收益上占到50%;以往电站建成验收后政府会支付90%-95%的款项,其余在一年后的保修期结束后付清;而此次招标要求分期分段结款,项目运营期中中标人自行运营,自负盈亏。

德州市在招标上的“创新”可以说是迫不得已,一定程度上杜绝了容易出现质量问题的低价中标现象,以光伏扶贫项目的最终受益作为竞标内容。问题在于,虽然可以让没有实力的地方小企业望而却步,但是对于中标建设和运营项目的企业来说,分期付款,收益率的提高都将是一个很大的挑战。

作为一个由地方县市级政府主导的行为,地方企业会有一定的优势,这个与扶贫工作长期化本地化也有关系。县级行政协调权力与牵引光伏扶贫能力不匹配,如果想要规范发展,或需上升至市级统筹协调。只有这样,才能尽可能避免地方上对于小企业的保护,让光伏扶贫项目的招标和建设更加规范。

从国家文件来看,光伏扶贫未来几年的规模并不小。2015年12月,国家能源局发布《太阳能利用十三五发展规划征求意见稿》,指出“十三五”时期,我国光伏扶贫工程总规模将达15GW。除了地面扶贫项目总规模为10GW左右,分布式光伏扶贫规模也将达到5GW。

但是,光伏电站的检测是一个新兴事物、更是一个高科技的应用,需要相应的专业机构,帮助政策进行有效的检测和监督,以保障其质量。质量是可控的,关键是需要一个严格的标准来控制。

光伏扶贫其实是今年才开始做,之前都没有人愿意做,或者说都是些小企业在做。但是随着2016年光伏扶贫的升温,大企业在竞争领跑者和布局分布式之外,也开始关注光伏扶贫。只是,大企业想要在光伏扶贫领域开疆辟土会那么容易吗?

责任编辑:solar_robot
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