【观察】云南电改让人失望 核心问题饱受质疑

3月30日下午，云南省昆明市滇池附近的海埂宾馆，正在举行全省一季度厂网协调会。会议由国家能源局云南监管办公室(下称云监办)主持。这是国家能源局的派出机构，负责监管云南省电力系统运行情况。刘吉全决定抓住这次机会，反映自己在云南电改中受到的不公平待遇。

刘吉全是大理州一家民营小水电公司的老板。他的发言主要涉及两个方面，一方面，他认为云南电网不应将2015年“西电东送”降价部分强制分摊给省内发电企业;另一方面，他批评云南省工信委在制定2016年电力市场化交易方案时，存在对部分中小水电企业强制降价的不公平问题。

云南作为全国电力体制改革综合试点省份之一，改革进程一直备受瞩目，刘吉全的质疑直指云南电改的两个核心问题——行政干预和电网垄断。

电力供给远超需求的云南省，早在2014年就率先探索全省范围的电改。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称九号文)，启动了新一轮电力体制改革，随后批复电力过剩较严重的云南、贵州和山西三个省份作为电力体制综合改革试点，期望通过地方改革尝试，找到一条可复制、可推广的改革路径。

这是继2002年电改之后，中国第二次全国范围的电力体制改革。上轮电改实现了“厂网分离”，但电网企业的“主辅分离”“输配分开”改革最终不了了之。及至“十二五”期间，电力需求增速逐年放缓，由2011年的11.7%降至2015年的0.5%，全国电力装机却在2013年之后保持了8%以上的高增长，电力供应大量过剩。伴随着中国经济新常态的演变，电力市场的供求关系亦陷入长期不乐观局面，各方对市场化改革的呼声再次达到高潮。

在上述背景之下，九号文在各部门的博弈中推出。云南电改实践随之升级，2015年11月云南被列为全国电力体制改革综合试点省份，其2016年电力市场化交易方案预计交易电量达到500亿千瓦时，占全省用电量接近35%，大步走在全国电改最前列。

然而多位业内人士对记者评价称，就算是云南这样内在改革动力充足的地区，仍无法摆脱强力的行政之手，更无法摆脱九号文自身存在的局限性。

不仅仅云南遇到这样的问题，其他国家级跨区电力交易中心——北京电力交易中心、广州电力交易中心，以及在重庆和广东进行的售电侧改革试点，还都被市场普遍评价为“形式大于内容”。

一言蔽之，本轮电改目前整体实际效果不佳，甚有悲观者称，“本轮电改令人沮丧，已不值得期待”。

价量皆管制的市场化

在云南省一季度厂网协调会上，云监办公布了云南成为国家电改综合试点后的首次监管评价。

云监办市场监管处处长史志伟在会上表示，云南电改虽然在市场化交易方面积极探索，但在市场交易中行政干预的事项较多，行政指令性内容与市场交易混为一体，干扰了市场主体参与市场交易的自主权，严重打击了市场主体参与交易的积极性。

从云南试点看，电价和电量仍受到政府管控，并未真正放给市场。典型的例子是，在2015年云南电力市场交易中，工信委从当年6月开始设定了0.15元/千瓦时的最低交易限价，原因是此前水电站为获得更多电量竞相压价。而后水电市场化电量基本在这一限价上成交。

云南省是中国的水电大省，省内澜沧江、金沙江、怒江的干支流上密布千家水电站。2012年后，云南省水电装机上马速度不断加快，发电能力开始严重过剩，当年弃水量就达到24亿千瓦时，到2016年预计水电富余量达到400亿千瓦时。水电装机约占云南全省电力总装机的75%，全省发电能力已超过省内电力需求的四五倍之多。

一位发电企业负责人感叹：“价格都一样，很难说是市场交易。”据记者了解，因所谓的水电市场化交易基本都在最低限价水平上成交，各家水电站可获得的交易电量很难从竞价机制中产生，所以交易电量最终仍由电力交易中心依据各水库基本情况，即装机容量、调节能力和来水情况等进行分配，具有很强的行政色彩。

业内人士告诉记者，这种现象目前在全国各地电改中普遍存在。本来电改允许市场化交易部分的电价由供需双方自主定价，但实际操作中，变成所有发电企业普遍降一定数额的电价，电量则仍延续行政分配方式，最终使得“最低限价”变成了由政府制定的新的上网电价，而定价部门无非是由国家发改委变成各地方省份的工信部门。

云南省从2014年开始试行汛期富余水电竞价上网政策，允许70多家工业企业参与市场化交易，总交易电量接近100亿千瓦时;2015年电力市场化交易改革向全省工业企业推开，交易时间也覆盖了全年，全年市场化交易电量为300多亿千瓦时，占全省用电量的20%多;2016年的电力市场化交易方案，除设定年度、月度交易，还增设了日前交易，交易电量预计扩至500亿千瓦时。2016年延续的最低限价是0.1元/千瓦时，同时还设定了目录电价为最高限价。

以2015年实际交易情况来看，这种所谓的市场化交易呈现为政府干预下的普遍降价。

值得关注的是，在云南省2015年和2016年的电力交易规则中，发电企业和用电企业申报的并非最终成交价格，而是以“价差”的方式申报，即相对于目录电价降价的差额。一位业内人士告诉财新记者，价差报价方式就是简单的降价模式，并不考虑成本和供求关系。电作为一般商品，应由供求关系决定价格，而非仅允许降价。

这样的价量受限交易还是市场化交易吗?上述人士认为，云南省政府部门可能主要是担心电价大涨大跌失控，而其中涉及发电、用电、电网等各方复杂利益，政府自认为负有稳定之责。

“这里有一个关键的政策背景。”一位资深业内人士对财新记者指出，九号文对电改重点任务的表述中，提及“有序缩减发用电计划”。长久以来，各地政府制定发用电量计划并无任何行政许可，国家电力主管部门也从未下达这一计划，而九号文的上述表述却变相确定了“发用电计划”的行政管控地位，将其彻底“做实”。

“这是本轮电改顶层设计存在的最大局限。”上述人士指出。