中国光伏政策的制约因素

笔者将以该框架来界定推动和制约我国光伏产业政策变迁的外生变量，并分析子系统外影响因素是如何推动我国光伏产业政策从政策A变迁到政策B在对子系统外影响因素的分析过程中，将采用金登的多源流理论中问题源流、政策源流和政治源流的概念。

同时，将探讨我国光伏产业政策通过子系统内部反馈来进行政策学习和自我修正的过程。二、外影响因素如何驱动我国光伏产业政策变迁

2.1、问题源流

1）世界光伏市场迅速发展

1994～2004年的10年间，在德、美、日等发达国家的政策法规推动下，世界光伏市场呈现快速发展的态势，全球太阳能电池产量增长了17倍，年均增长率33％。

2004年世界光伏电池和组件产量达到1200MW，总装机容量超过4GW。发达国家光伏产业的发展和逐渐成熟，促使我国政府加快发展光伏产业的步伐。

同时发达国家的光伏产业发展的经验，也为我国光伏产业的发展路径提供了参考。

2）煤炭等常规能源日益短缺

由于国内对火电的需求逐年增大，煤炭越发吃紧，能源紧缺的状况日益凸显。2004～2005年间我国先后有20多个省份拉闸限电，许多工业企业的生产工作受到了严重影响。大力发展太阳能等新兴能源，已经成为我国政府迫在眉睫的任务。

3）我国光伏产业链发展失衡

在2002～2005年间，我国光伏太阳能电池生产规模大幅度增加。然而从产业链的整体性来看，我国光伏产业呈现出“两头在外”的格局。

在产业链上游，多数光伏企业通过进口电池片进行封装加工组件，增加了成本，失去了掌握市场的主动性。

在产业链下游，国内尚未有商业化运作的光伏并网项目，大部分国内生产组装的光伏电池组件都需要出口，形成了对国际光伏市场的依赖局面。

2.2、政策源流

1）光伏产业政策支撑理论

我国出台光伏产业政策的理论依据包括市场失灵理论和产业追赶理论，它们成为我国光伏产业政策A和政策B的有力理论支撑。

首先，是弥补市场失灵。工业企业燃烧化石燃料所排放的大量污染物和二氧化碳，既污染了空气质量，又加剧了全球变暖。工业企业自身没有动机放弃成本较低的化石能源而采用成本高昂的可再生能源，如果仅仅依靠市场，负的外部性将持续存在。

只有政府提供扶持政策，加快光伏等新能源产业的发展，才能更快地降低其开发成本，吸引工业企业使用更多的新型能源。其次，是实现产业赶超。

上世纪80年代末90年代初，德、美、日等发达国家的光伏产业在国家政策的扶持下率先发展起来。

根据产业追赶理论的观点，中国作为发展中国家，应该吸取发达国家发展光伏产业的经验教训，制定本国相应的光伏产业发展战略和政策，实现产业赶超。

上述理论提供了支持我国光伏产业政策的合法性依据，使发展我国光伏产业的必要性得到了更多公众的理解和政策制定者的重视，成为了我国光伏产业政策从政策A向政策B变迁并不断调整的影响因素。

2）光伏产业政策唱衰观点

唱衰光伏产业政策的观点主要是出于对政府政策能力和行政能力的质疑。首先，政府政策能力有限，掌握着各项资源的政府未必能做出比市场更明智的资源配置选择。

在光伏产业政策的强烈干预下，资源加速向光伏产业转移，反而可能牺牲其他产业的利益，导致资源配置的低效率。

其次，政府行政能力有限，在政策措施执行的过程中，各级政策执行者常常出现“寻租”活动，造成巨大的社会福利损失，导致一项政策的实施结果未能实现制定该政策时的初衷。在问题源流的强大影响力和政策支撑理论的有力支持下，我国光伏产业政策实现了从政策A到政策B的转变。

而政策能力和行政能力上的局限，则决定了了政策B在执行中难免需要调整和修正。

2.3、政治源流

1）光伏企业

有关光伏产业的技术攻关计划、经济补偿政策、并网全额收购制度等政策措施都受到了光伏企业的欢迎。政府的政策导向，可以决定光伏产业的市场需求和发展水平。

首先，技术攻关计划可以大幅度降低光伏电池制造企业的原材料成本和研发投入，提升其产品竞争力。其次，政府对太阳能光伏项目的财税补贴，既直接增加了光伏电站安装建造企业的营业利润，又因扩大光伏项目装机规模提高了对光伏电池组件的需求。

最后，并网全额收购制度和标杆上网电价制度的确立，降低了并网光伏项目建设的风险。总体来看，光伏企业对政策B内各政策措施表示欢迎。在政策B执行期间，我国光伏装机总量和新增装机量也逐年增加。

2）电网公司

光伏项目的并网是光伏产业的重要一环。跟传统能源发电相比，光伏、风电等新能源发电具有不稳定性，易对电网和用户的电器造成冲击，并给电网调峰带来困难。

电网公司接纳新能源电力的积极性并不高，甚至在地方光伏项目并网的流程中，出现应对缓慢、不配合的情况。要改变电网公司这一立场，需要改革电力系统管理制度、加快电网建设和攻克光伏并网技术难关，这些都需要政府从中协调。