一、对《宪法》中“资源”概念进行立法解释
碳排放权的客体是环境容量，它附存于自然界的大气之中。在《宪法》第9条(31)中有关于“资源”的规定，在进行立法解释时可以对此处的“资源”界限进行进一步的解释。因为资源是由人而不是由自然来界定的，资源的价值也正是源于人的能力和需要，是动态的，没有已知的或固定的极限，随着知识的增加、技术的改善而随时剧烈变动，同样环境容量资源也是动态的，响应于人类价值、渴望和生活方式的变化，正是随着物质生活的不断丰富，人才有能力将注意力转向非物质的价值(32)。因此我们可以通过解释对“资源”的概念进行扩展，确定环境容量资源的所有权性质，弥补目前有关这类无形资源所有权的法律法规的立法缺位问题，为碳排放权提供合法的依据。
二、制定《碳排放权交易法》
我国应制定《碳排放权交易法》，通过立法将长期的、基本的目标或举措由政策上升为法律，给包括清洁发展机制在内的碳交易市场一个稳定的法制环境，对更好地推进我国碳交易市场的发展是非常关键的。《碳排放权交易法》应对碳排放许可、分配、交易、管理、交易双方的权利义务、法律责任等做出规定，尤其应当重点解决以下问题：
1.明确规定碳排放权的法律性质。如前所述，碳排放权是一种行政许可权利，其实质在于碳的排放是对环境容量资源的使用，在法律上赋予其权利性质才能使排放者的排放行为与交易行为合法且正当。我们可以借鉴《水法》第48条第1款(33)及《取水许可制度实施办法》第3条、第4条有关法定水权的规定(34)，在《碳排放权交易法》中规定：“直接向大气进行碳排放的单位和个人，应当按照国家碳排放许可制度的规定，向主管行政主管部门申请领取碳排放许可证，取得碳排放权。但是，家庭生活等少量碳排放的除外。”
2.设定碳排放主体的法定减排义务。欧盟建立了迄今为止世界上覆盖国家最多、涉及行业最多的碳排放权交易法律体系，2011年欧盟碳排放交易金额高达1 175亿美元。而美国芝加哥气候交易所、区域性强制减排及交易计划无论规模还是交易金额，都不能与欧盟排放交易机制相提并论(35)。发生这种结果的主要原因在于美国没有国家的强制碳排放立法，只有部分州政府主动采取减排行动，主要包括“区域气候行动倡议”、“美国西部区域气候行动倡议”、环保人士推行的“绿色标签”产品等，这些区域性减排组织共同制定减排目标，自愿履行减排义务，自然在规模与影响力上就无法与欧盟相提并论。因此，区域碳排放总量控制指标确定之后，只有通过配额落实到具体的碳排放主体，并且确保配额的法律约束力，碳交易市场才有可能形成。《碳排放权交易法》应该明确规定碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准，在全国范围内统一标准，并结合产业政策、行业特点、碳排放管控单位的历史排放量等因素，确定碳排放管控单位的碳排放额度，以法律而不是行政法规、地方性法规等形式明确碳排放主体应承担的法定减排义务。
3.理顺碳排放权交易监督管理机制。就现阶段而言：发改委应作为节能减排和温室气体自愿减排交易的行政主管部门，对碳排放权交易实施统一监督管理，负责用能总量、碳排放总量的核定和管理，确定交易主体范围、碳排放额度分配方案，协调跨区域碳排放权交易工作，建立碳排放权交易管理平台，定期发布有关交易信息，对碳排放报告与核查等碳排放权管理和交易工作进行综合协调、组织实施和监督管理。其他部门则按照各自职责做好碳排放权交易有关工作，例如，工业主管部门配合做好用能量与碳排放量的监测和折算工作；财政部门负责碳排放权交易专项账户的监督管理；物价部门负责发布碳排放权交易的市场价格信息；碳排放认证机构的监管工作应由认证主管部门负责，各地认证主管部门应建立健全碳排放认证监督管理执法机构。环保监管部门主要是负责温室气体防治措施的落实、排放的监测、违法排污行为的查处等。同时，碳市场作为金融市场的一部分，碳衍生品市场的监管主要依靠金融监管机构进行，应充分发挥中国人民银行、银监会、财政部等政府部门实施对碳金融业务的监督管理和市场调控作用。
4.明确碳排放权交易各主体的法律责任。碳排放权交易的责任承担主体主要包括碳排放权交易主体、辅助参与人及行政主管部门相关责任人员。碳排放权交易产生的法律责任一般包括民事、行政和刑事责任。如在新西兰，未能完成减排任务的主体还要同时承担民事或者刑事责任，对于故意不履行减排义务，不能提交符合要求的排放单位的主体，要以1︰2的比例提交高一倍的补偿额和60美元每吨的罚金，且参与主体还要面临被定罪的可能性。新西兰排放交易计划的参与主体如果没有履行除减排之外的其他义务也要受到惩罚，对于过失性违反非核心义务的参与主体的民事惩罚是一次4000美元，第二次8000美元，第三次12000美元；对于故意不履行其他义务的参与主体要面临大额的罚金和个人定罪(36)。
首先，民事责任。碳排放权交易引起的民事责任主要有两种：一是合同责任，发生在碳排放权交易市场行为中，合同责任能够明确市场交易主体之间的关系，有利于市场交易主体直接根据合同约定向相对方追究违约责任，寻求救济。另一是侵权责任，碳排放权主体由于行使碳排放权造成损害产生的法律责任。我国现行法律对环境侵权行为归责原则采用的是无过错责任原则，即行为人承担责任并不以其有过错为前提。笔者认为在碳排放权交易侵权法律责任追究中亦应明确规定采用无过错责任原则，最大限度保障受害人的利益，同时也可以与环境法律体系保持一致。
其次，行政责任。主要是行政主管部门对碳排放权交易市场主体的违法行为所做出的行政处罚。同时，负责国家碳排放权交易管理的行政机关对其责任人员的违法作为或不作为行为造成的后果应承担行政责任，对由此造成的损害负有赔偿义务。另外，行政机关的直接责任人员也应当为其违法管理行为受到相应的行政处分。
第三，刑事责任。国家对于交易主体及行政机关直接责任人行为严重违法，触犯刑事法律的情况下，追究其刑事责任，对其进行刑事处罚。
最后，规定碳排放权交易辅助参与人应承担的法律责任。目前我国的碳排放权交易市场机制尚不完善，难免有些中介机构妄图利用制度的不健全，从事违法行为，以牺牲环境保护为代价赚取非法利润。对此，应当撤销核证机构的资格，追究其法律责任，如果给利益相关人造成损失的，核证机构还应当承担民事赔偿责任。
5.明确碳排放权交易纠纷处理的法律制度体系。违反碳排放权交易法律规定和合同约定的义务以及不合理地行使碳排放权在一定情况下还会产生环境纠纷。碳排放权交易纠纷处理是确认碳排放权和实现碳排放权的方式，只有完善责任与纠纷处理的法律制度体系，才能促进碳排放权交易市场的稳步发展。
三、制定配套行政法规、规章
1.行政法规——《碳排放配额总量控制与分配条例》
在碳排放初始分配方面，国家和各地发展和改革委员会是配额管理主管部门，负责提出配额分配方案，组织年度配额免费和有偿发放，配额日常管理及配额登记系统监管，受理企业和单位申诉，向社会公布相关信息等工作。但因为碳排放额度初始分配涉及全国二氧化碳排放总量、地区基本排放额度、重点行业排放额度等确定，需要电力、水泥、钢铁、石化、陶瓷、有色金属、纺织、塑料、造纸等工业行业、公共建筑、交通运输领域的行政主管部门的协同、配合。可见，碳排放配额总量控制与分配涉及众多且复杂的行政机关。而国务院发展和改革委员会只能规定部门规章，在中央层级立法体系中属于效力最低层级，难以对国家发展和改革委员会以外的其他部委起到很好的约束作用。建议由国务院制定行政法规——《碳排放配额总量控制与分配条例》，在该条例中尤其应注意加强排放权配额分配制度和程序的透明度和参与度，将碳排放指标分配的各个步骤、程序、环节和事项以及分配的基本原则和具体规则加以充分的公开，各地区、各企业甚至民众都能充分参与并发表自己的意见。要充分听取各产业部门、各行业协会或经济组织的意见，对于重要问题应当组织专家、学者、经济实务界人士，以及民众代表进行充分论证。通过程序公正对于这种特殊行政许可行为予以更严格法律约束，保证相关行政主管部门依法行政，公平分配碳排放配额。
2.部门规章——《碳排放配额拍卖规定》
采用公开竞价方式分配这种具有资源使用性质的许可证是我国《行政许可法》肯定的(37)。广州试点于2014年9月26日开始进行有偿竞价碳交易，最终成交价格为26元/吨。碳排放配额通过拍卖转让不仅形成了合理的市场价格，解决了某些物品不易定价的难题，而且扩大了碳排放配额的流转渠道，提高了配额的利用率(38)。可见，公平价值指引下，有偿方式是我国碳排放配额分配方式的必然趋势。但是，拍卖作为一种特殊的商品出售方式，涉及不特定多数人的利益、多重法律关系，事关碳排放交易安全，完全有必要用法律来约束该行为。而我国其他专用拍卖行为在《拍卖法》统领下均制定了专用拍卖规章，如对于烟草专卖品的拍卖行为，烟草专卖行政主管部门颁布了《国家烟草专卖局关于加强烟草拍卖行管理的通知》，对于国有土地使用权拍卖行为，国土资源行政主管部门颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等等。因此，对于具有资源使用性质的碳排放配额拍卖行为应该制定专门部门规章——《碳排放配额拍卖规定》，规定碳排放配额拍卖的目的、遵循的原则、碳排放配额拍卖监督管理部门及其职责、各当事人及其权利义务关系、拍卖实体规则及其程序要求等等内容，使碳排放配额拍卖行为有法可依，保障其公正、公平的进行。
3.部门规章——《国家碳市场交易机构管理办法》
依托排放权交易所建设碳排放权交易平台，开发建立包括交易账户管理、交易产品管理、资金结算清算、交易信息报送等功能的交易系统，交易所本身虽不参加交易，但为各类市场参与主体提供碳产品的撮合成交、场地、设施、结算等服务，同时履行期货市场一线监管职责，监管会员、投资者及市场其他参与者的碳期货业务，及时发现和处理期货违法、违规行为，防范和化解市场风险等，因此有必要制定《国家碳市场交易机构管理办法》规范交易所行为。
4.部门规章——《国家碳市场调控办法及交易细则》
中国碳排放权交易市场刚刚起步，相当一部分人抱着投机的心理来进行买卖，完善市场规则，防止市场滥用非常必要。碳排放权交易体系最重要的功能是“以最低社会成本实现减排目标”，而不仅仅是“实现减排目标”。一个完整的交易制度通常由交易主体、交易场所、交易品种、交易规则、行为准则、交易方式、结算交收、交易费用、风险管理、信息披露等部分组成，碳排放权交易也不例外。制定《国家碳市场调控办法及交易细则》需要赋予交易机构的法律地位，确定交易规则、交易品种、交易费用和结算交收的方式，同时还要明确交易主体的行为准则以及交易机构在风险管理与预警、交易异常情况处置等方面的义务。
5.部门规章——《碳市场交易第三方机构管理办法及核查指南》
碳市场中，第三方核查机构起着非常重要的作用。例如，美国东部地区温室气体倡议(Regional Greenhouse Gas Initiative，简称RGGI)市场委托第三方机构参与监管可以解决政府内部技术及专业监管力量不足等难题。核证机构的核证行为决定了出让人的碳排放权是否可以进行交易，是保证碳排放权交易制度公正性和科学性的关键，核证机构必须严格遵循法定程序和业务要求，审慎履行职责。如果核证机构严重不负责任，为了牟取非法利益出具虚假的核证报告，甚至与被核证的交易主体勾结起来欺诈社会公众，逃避监管，无疑会对相关方造成严重损害，违背碳排放权交易制度设立的初衷。因此，应加强对核证机构的监管，制定《碳市场交易第三方机构管理办法及核查指南》，规定碳排放第三方核查机构的准入制度和核查标准，明确第三方核查机构的工作程序和流程，建立核查机构评级制度、保密制度等，建立碳排放评价标准体系和监测报告核查体系以及相应罚则等内容，规范第三方核查机构核查行为。
6.部门规章——《企业碳排放信息报告与核查实施细则》
真实、准确、全面的碳排放数据是建立碳排放权交易体系最重要的基础。对于一个交易无形产品的市场来说，市场参与者的信任无疑是非常重要的，任何在碳排放数据上的弄虚作假，将打击市场参与者的信心。因此，应制定部门规章——《企业碳排放信息报告与核查实施细则》，以建立完善的碳排放数据报告制度，确保报告流程的规范、报告数据的质量和数据核查的独立客观。建立较为完善的政府监管抽查机制，赋予政府主管部门对企业的碳排放报告和核查机构的核查报告进行随机抽查的权限，严厉查处“造假者”。
①王明远.论碳排放权的准物权和发展权属性[J].中国法学，2010，(6).
②邓海峰.排污权：一种基于私法语境下的解读[M].北京：北京大学出版社，2008.232.
③吴健.排污权交易——环境容量管理制度创新[M].北京：中国人民大学出版社，2005.88.
④于杨曜，潘高翔.中国开展碳交易亟须解决的基本问题[J].东方法学，2009，(6).
⑤行政许可可以设定期限，比如一年或五年某个企业的排放总量，期满后重新核定。
⑥具体规定体现在第四节“分章下经分配的配额指的是依据本分章的规定排放二氧化硫的受限制的许可，该配额不构成产权。”
⑦[英]朱迪·丽丝.自然资源：分配、经济学与政策[M].蔡运龙译.北京：商务印书馆，2002.342.
⑧陈慈阳.环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.281.
⑨即国家环境保护部门对不特定的一般人依法负有不作为(不排放)义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令、允许其作为(排放)的许可行为。
⑩北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市。
(11)在此前的中美气候合作协议中，对气候变化的重要性，都是用“最大的挑战之一”或“一大挑战”来表述。
(12)履约对交易促进作用十分明显，2014年6月7个市场共交易配额520万吨，比5月增长4倍，其中深圳上涨9倍，上海上涨6倍，北京上涨17倍。共成交2.39亿元，比5月增长3倍，其中深圳上涨9倍，上海上涨6倍，北京上涨14倍，均创下其月度成交额记录。数据来自中国碳交易网。
(13)重庆和湖北两个试点因为起步较晚，碳排放权交易管理政策和实施工作方案出台较晚，因此两地2014年6月到7月的首个履约期未实现履约。
(14)上海是唯一同时推出三年配额的试点，为全国试点交易品种最多的碳市场，由于上海允许配额的跨年结转，因此未清缴的2013年度配额在这之后依旧可以用于市场交易和未来两年的配额履约，在为其他试点履约截止期间的7月、8月，上海连续出现交易量为零的情形。
(15)国务院发展研究中心课题组.国内温室气体减排：基本框架设计[J].管理世界，2011，(10).
(16)21世纪经济频道.2014年中国碳交易市场运行平稳[EB/OL].[2015-01-25].http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2015/0101/41363.html.
(17)张晴.截至10月底7个碳交易试点累计成交金额突破5亿元[EB/OL].[2014-12-17].http://cn.chinagate.cn/news/2014-12/17/content_34338682.htm.
(18)中国新闻网.去年中国7个碳交易试点成交额近5.7亿元[EB/OL].[2015-01-25].http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2015/0218/42492.html.
(19)谢天放等.地方立法特色研究[J].政府法制研究，2006，(5).
(20)徐静琳，刘力铭.地方性法规与政府规章关系论[J].政治与法律，2008，(1).
(21)MHA Hendriks,B Voeten,L Kroep,Human Resource Allocation in a Multi-project R & D Environment,International Journal of Project Management,1999(3).
(22)魏一鸣等.欧盟排放交易体系对我国的启示[N].科学时报，2009-08-20.
(23)姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2000.182.
(24)靳乐山.关于环境污染问题是值得探讨[J].生态经济，1997，(3).
(25)根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2008]11号)，国家发展和改革委员会的主要职责：……(十)推进可持续发展战略，负责节能减排的综合协调工作，组织拟订发展循环经济、全社会能源资源节约和综合利用规划及政策措施并协调实施，参与编制生态建设、环境保护规划，协调生态建设、能源资源节约和综合利用的重大问题，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作。(十一)组织拟订应对气候变化重大战略、规划和政策，与有关部门共同牵头组织参加气候变化国际谈判，负责国家履行联合国气候变化框架公约的相关工作。……
(26)根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2008]11号)，工业和信息化部的主要职责包括：……(七)拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策，参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划，组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。……
(27)典型案例就是2008年国家环境保护部发布了《中国碳平衡交易框架研究》的报告，其核心内容是通过设立国家碳基金，计算全国碳源和碳汇的平均水平，然后让碳源总量超过碳汇总量的部分大于全国平均水平的省市缴纳基金，补贴低于平均水平的省市。其做法因涉及地方政府的利益而受到很大的阻力。
(28)肖明.13省市试点碳减排发改委明确反对地方“碳交易所”[EB/OL].[2014-10-12].http://finance.stockstar.com/MS2010082030000164.shtml.
(29)林火灿.全国碳交易市场明年启动初步纳入6个行业年排放量大于2.6万吨的企业[N].经济日报，2015-02-04.
(30)Michael J.Sandel,It's Immoral to Buy the Right to Pollute,N.Y.Times,December 15,1997,at A2.
(31)《宪法》第9条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”
(32)[英]朱迪·丽丝.自然资源：分配、经济学与政策[M].蔡运龙译.北京：商务印书馆，2002.12-14.
(33)《中华人民共和国水法》第48条第1款：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”
(34)《取水许可制度实施办法》第3条：“下列少量取水不需要申请取水许可证：(一)为家庭生活、畜禽饮用取水的；(二)为农业灌溉少量取水的；(三)用人力、畜力或者其他方法少量取水的”；第4条：“下列取水免于申请取水许可证：(一)为农业抗旱应急必须取水的；(二)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水；(三)为防御和消除对公共安全或者公共利益的危害必须取水的。”
(35)郝海青.欧美碳排放权交易法律制度研究——兼论我国碳排放权交易制度的构建[D].中国海洋大学环境与资源保护法学2012年博士学位论文，85.
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(36)李挚萍.碳交易市场的监管机制研究[J].江苏大学学报(社会科学版)，2012，(1).
(37)《行政许可法》第53条规定：凡是实施涉及有限自然资源使用、需要赋予特定人权利的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。
(38)广东省碳排放权交易所.2014年度广东省碳排放配额有偿发放(第一次)竞价情况[EB/OL].[2014-10-11].http://www.cnemission.com/article/news/jysgg/201409/20140900000806.shtml.
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