笔者认为，我国以光伏产业为代表的新能源产业法律顶层设计至少可从以下三个层面入手。
第一，产业准入层面的法律顶层设计。这一层面的法律顶层设计应以鼓励技术创新、掌握核心技术和资源节约为原则，适当兼顾企业生产规模、市场占有率、技术员工人数和持有的知识产权数量等规模效益指标，要坚决抵制简单以所拥有的知识产权数量和科技人员人数来衡量企业核心技术竞争力的做法（这与拥有核心技术完全是两个概念），在此基础上制定《新能源产业促进法》及其配套法规性文件——“光伏产业准入标准”、“风能产业准入标准”等。对于掌握相关产业国内外核心技术且产品门槛和利润率双高的新能源企业，列入鼓励类，在银行贷款、新项目上马、财税政策和危机援助等方面进行积极政策扶持；对于不掌握产业核心技术、产品门槛不高和利润率一般，但拥有一定数量的知识产权和市场占有率并实现集约化或规模化经营的新能源企业，列入限制类；对于不掌握产业核心技术、产品门槛较低，且市场占有率等数量指标较低的新能源企业，列入禁止类。
第二，以全国一盘棋的思路，制定以光伏产业为代表的《新能源产业节制发展规划》和《国家新能源产业政策扶持管理办法》，详细规定政策扶持的条件、扶持的具体政策和扶持法律允许的限度。譬如，除法律、行政法规规定可以适用的补贴政策、扶持政策和税收减免政策外，任何地方和任何单位不得自行减免相关税费，更不得发放任何形式的补贴或提供政府信用担保；特殊情况下，确需政府财政资金扶持光伏产业或参与光伏企业资产重组的，应以获得控制权为目的，采用对企业增资等非置换企业原企业股东股权的方式，不能获得控制权的，提供财政资金支持的地方政府应取得同级人民代表大会批准并报上级政府备案后方能实施。
第三，结合《电力法》等基础性能源法律，制定风电、光伏发电等新能源企业与电网、消费终端及相关其他可能相关主体或产业协调统筹发展的纲领性法规文件，譬如《新能源产业关联产业协同发展和调处办法》等，并在纲领性法规文件中明确协调机制、各方的权利、义务和责任，譬如光伏发电并网时终端消费者补贴和配套电网的责任负担、发生纠纷时的组织调处机制等。
（作者系盈科律师事务所（全球总部）高级合伙人）
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