在经历了“430“”531”的抢装潮后，今年1-8月，我国光伏新增装机容量达230.61吉瓦，已超过2023年全年新增装机量。
随着市场的理性调整和增速放缓，行业扩张中的一系列合规问题也集中暴露。
据索比光伏网不完全统计，2025年前三季度，新能源领域企业行政处罚案例达118起，被罚金额超3000万元；其中光伏项目43起，被罚金额超1400万元。
从上表可以看到，因未办理建筑工程质量监督手续开工建设及违反安全生产的相关规定被处罚情形十分普遍；电力业务许可证类处罚占比14.2%，电力企业信息报送占比5.0%，是较为关键的违规类型，在电力市场不断深化改革的过程中，电力业务许可相关的合规性需进一步规范；“非法占地”“未批先建”等类别占比相对较低，主要体现在光伏项目中。
在处罚名单中，华能、国家电投、中国电建等电力央企旗下企业频繁出现：
- 华能集团除工程质量、安全生产违规外，旗下华能铜川照金煤电、华能陕西能源销售公司还因“不合理抬高批发交易价格”被红牌警告；
- 中国电建、中国能建旗下工程公司，因“未批先建”“施工不配合资料提供”等问题受惩；
- 国家电投子公司多次因“未办理工程质量监督手续”上榜。
“央企项目多、层级多，在高速扩张过程中，总部对基层项目的管控力度不够。”业内人士指出，部分项目为了追求短期业绩“抢进度”，在合规环节“打折扣”，而央企的影响力也会让这些违规案例的负面影响被进一步放大。
光伏领域“未批先建”“非法占地”的背后
2025年4月30日和5月31日，是我国分布式光伏行业的两大关键政策节点。根据新规，“430”前并网项目可沿用旧政策享受补贴，“531”后项目则需满足自发自用率≥70%、强制配置储能等要求。
政策窗口期的“倒计时”，直接引发了全国范围内的“抢装潮”，这一现象早在2021年就发生过。
随之而来的是层出不穷的“未批先建”。现实中，新能源项目建设周期较短，一般为三个月到六个月，但行政审批手续却少则半年多则数年，审批与建设不能良好衔接，为抢占政策红利，尽快实现项目并网发电、获取收益，部分企业为压缩建设周期、急于施工，只能寄希望于后续完善手续。
如何认定“未批先建”？
新能源项目属基础设施建设范畴，需经过多轮行政审批。光伏项目则分集中式与分布式两类：集中式光伏通常需完备立项核准文件、用地及林地批复、风电厂接入审批、矿产压覆评估、地质灾害与文物勘探备案、涉军事审批备案、社会稳定风险评估、水土保持及环评审批，以及安全设施、消防验收，竣工验收鉴定书、并网手续、征地补偿、招投标手续、业务资质等一系列支撑性文件；分布式光伏因常依托屋顶等特殊场地，除常规审批外，还需提供合法的场地租赁合同，并确保项目所依附建筑物的产权与建设合规性。
业内人士明确，只要未取得上述任一前置审批文件，项目即属于“未批”范畴。
而对于“建”的认定则略显复杂，目前仅有部分规范性文件给出了参考标准。
例如，《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》中规定，除火电、水电和电网项目外，建设项目的“开工建设”特指永久性工程正式破土开槽施工；而地质勘探、场地平整、拆除旧建筑、搭建临时建筑、修建施工临时道路及通水通电等前期准备工作，均不算作“开工建设”。
具体到光伏行业，项目建设通常分为前期开发、备案、设计施工、并网验收四个阶段。
结合上述文件精神，业内普遍认为，光伏项目的“建”应特指进入“设计施工阶段”，即正式启动光伏组件安装、支架搭建等核心工程施工。
同时，结合《环境影响评价法》第二十五条规定，“未批先建”可明确界定为：建设项目环境影响评价文件未依法经审批部门审查，或审查后未予批准，建设单位即擅自开工建设的行为。
此外，部分地方政府为吸引新能源项目落地，在审批流程上会存在一定宽松化倾向，甚至对“未批先建”行为持放任态度。
但“未批先建”的违法属性并不因地方态度而改变。若未来政企关系发生变化，或监管部门加强合规检查，此前“未批先建”的企业将面临项目停工、限期整改、行政处罚等风险，陷入被动局面。
除“未批先建”之外，“非法占地”也是光伏领域的违规重点，直接关系着光伏项目的存续。
当前，多个省份已明确将土地手续作为新能源指标竞配的前置条件，在光伏项目投资备案环节对前期手续完整性、土地报批合规性的要求不断提高。
但在国土三调数据融合的行业背景下，光伏用地的土地分类标准、项目审批流程始终处于动态调整中，新旧标准衔接不畅，无论是已投运的存量项目，还是待开发的新建项目，都需面对政策变动引发的合规不确定性。
“项目申报时，一般农用地还是允许用于光伏建设的，但新规突然明确停止此类用地备案，前期投入的勘察、设计、报批等开发费用几乎全部沉没。”某被取消指标的光伏项目开发人员无奈表示。
解决之道
虽然国家对于光伏项目的审批流程在不断地简化和规范化，但是在实际的操作过程中，不同地区的管理要求还是有很大的差异，部分地区的审批流程还是比较繁琐，个别项目甚至要盖十几个章才能获得开工许可。
若一味等待所有手续完成，虽能保障合法合规，却可能对企业生产经营造成压力。因此，区分手续轻重缓急、明确不同手续的风险等级，将核心风险控制在可控范围，成为当务之急。
从风险程度来看，用地类手续属于“高危项”。若未完成合规，企业可能面临土地返还、恢复原状等处罚，直接威胁项目存续；而环评手续虽要求严格，但违规后并非必然破坏现有施工成果。且根据相关《意见》，企业可补交环境影响报告书、报告表并申请审批，符合要求即可依法获批，存在一定调整空间。
与此同时，企业内部可建立监督机制督促办事人员高效履职，确保手续办理“有人管、有进度”；外部要加强政企沟通，维护良好互动关系，实时关注政策动态，提前做好手续办理准备，减少因信息不对称导致的延误。
此外，“抢装潮”下，企业为赶进度忽视质量引发安全风险，本以节约资源为目标的新能源项目，反而可能造成能源浪费。作为市场经济主体，企业在追求经济效益的同时，需要将合规理念贯穿经营全程。通过建立完善的监督机制，加强日常合规审查，及时排查手续办理、项目施工中的潜在问题，避免因短期利益忽视长期风险，为项目持续运营夯实基础。
索比光伏网 https://news.solarbe.com/202510/10/50009891.html
