文/朱 颖、胡愔子、林思汉
来源/中电联法律分会
栏目主持人 胡愔子按
随着风电、光伏等新能源项目的加速推进，项目业主在选址与建设过程中对林地、草地占用的合规问题普遍高度关注。然而，实践中常面临一类特殊情形，即土地性质为“其他草地”的用地审批争议。
由于现行法规对“其他草地”的定性尚存模糊地带，加之各地自然资源及林草主管部门对其是否纳入草原管理范畴、应履行何种用地手续等问题的认定标准不一，导致项目方在合规路径选择上陷入困惑。例如，部分省份明确要求“其他草地”参照《中华人民共和国草原法》(以下简称“《草原法》”)管理并办理征占用手续，而另一些地区则因土地分类差异存在执行分歧。
本文结合最新政策文件、地方实践案例及法律条款，系统梳理新能源项目占用“其他草地”的合规要点，重点解析用地审批、税收风险及典型处罚案例，旨在为项目开发提供实操参考与风险防范建议。
“其他草地”是否属于《草原法》规定的“草原”?
根据《草原法》第二条和第七十四条规定，草原，是指天然草原和人工草地，而天然草原包括草地、草山和草坡。根据自然资源部于2023年9月25日发布的《关于开展2023年度全国国土变更调查工作的通知》之附件《国土变更调查技术规程(2023年度适用)》(以下简称“《技术规程》”)附录A项下表A.1中的土地利用现状分类相关定义【1】，其他草地是指“树木郁闭度<0.1，表层为土质，不用于放牧的草地”。
因此依照上述规定，“其他草地”具有按照《草原法》项下的“草原”管理的法律基础。
“其他草地”是否应当办理草原征占用手续
针对“其他草地”的征占用管理要求，目前国家层面尚未出台统一规范性文件，但地方主管部门已通过互动回复等形式逐步明确监管方向。例如：
2023年6月，内蒙古自治区林业和草原局在其网站作出答复，依据《草原法》第七十四条及《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》，明确“其他草地”属于草原范畴，应纳入《草原法》管理框架【2】。
山东省自然资源厅在2023年7月的公开回复中强调，占用“其他草地”需遵循《草原法》及《草原征占用审核审批管理规范》要求【3】。
山西省林业和草原局于同年7月进一步明确，“其他草地”适用草原征占用审核审批流程【4】。
值得关注的是，国家林业和草原局于2023年9月12日通过官网答复，即国家主管部门层面首次对争议问题作出界定。针对某企业“集中式光伏项目占用国有未利用地-其他草地是否需要办理草原审核手续”的咨询，其回复要点如下：
Q：国有未利用地-其他草地是否属于草原?是否需要办理使用草原审核同意书?
A：根据第三次全国国土调查成果，“其他草地”属于《草原法》定义的草原范畴。依据《土地利用现状分类》国家标准及“国土三调”分类体系，草地作为一级地类涵盖天然牧草地、人工牧草地及其他草地三个二级地类。因此，所有草地类型(包括其他草地)均适用《草原法》管理，占用此类土地需依法办理草原征占用审核审批手续。
综上，尽管“其他草地”在地方执行中曾存在分类争议，但当前监管实践已形成明确共识：占用“其他草地”必须履行草原征占用审批程序，项目业主应严格遵循属地主管部门的具体要求。
“其他草地”是否需办理“农转建”手续
根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“《土地管理法》”)第四条及第四十四条规定，我国实行严格的土地用途管制制度，明确要求将土地划分为农用地、建设用地和未利用地三大类。其中，农用地转用审批手续(即“农转建”)的办理前提是建设行为涉及农用地转为建设用地。
值得注意的是，《土地管理法》将“草地”明确纳入农用地范畴，但实践中“其他草地”的归类却存在特殊矛盾：
1. 法律属性与分类冲突：依据《第三次全国国土调查技术规程》(以下简称“《技术规程》”)【5】中“三大类土地用途对照表”，“其他草地”(地类编码0404)被划入未利用地，而天然牧草地(0401)、沼泽草地(0402)、人工牧草地(0403)仍属于农用地。由此导致“其他草地”虽法律性质为草地，但因土地用途分类差异，实际无法直接适用“农转建”审批程序。
2. 针对这一矛盾，2023年3月发布的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”)为新能源项目提供了明确路径，该政策要点如下：
模式创新：鼓励采用“草光互补”模式，要求光伏方阵用地不得改变地表形态，且以国土调查成果为底版实行备案管理;
审批豁免：符合上述条件的光伏方阵用地无需办理非农建设用地审批手续;
手续衔接：占用“其他草地”仍需依法办理草原征占用审核审批手续，具体执行标准以地方规定为准。
3. 根据最新修订的《自然资源部关于印发〈国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南〉的通知》与2020年印发的试行版本相比，此次修订的一大变化是将农用地、建设用地、未利用地“三大类”与各地类进行了对应。作为一级地类，草地对应为农用地，细分为天然牧草地、人工牧草地、其他草地3个二级地类，意味着包括“其他草地”在内的所有草地都按照农用地管理。
综上，现行政策通过“分类管理+模式适配”实现了制度衔接：“其他草地”因土地分类被归为农用地管理，但光伏发电项目方在采用“草光互补”模式并完成草原征占用审批的前提下，可豁免“农转建”手续，从而降低用地合规成本。
违法占用“其他草地”的处罚案例
近年来，多地新能源项目因未履行草原征占用审批手续，擅自占用“其他草地”而受到行政处罚。典型案例梳理如下：
1.案例一(2023年6月)
宁夏同心县自然资源局对某光伏项目公司作出行政处罚(同自然资罚决字〔2023〕24号)。经查，该公司在丁塘镇金家井村实施光伏项目期间，未经审批占用其他草地17.32亩。处罚内容包括：责令退还非法用地，并处14.55万元罚款。
2.案例二(2023年10月)
泸水市自然资源部门查处某光伏项目公司非法占用其他草地3,269.41平方米建设开关站的行为。经查，该公司未依法办理草原征占用及建设用地审批手续，擅自启动项目建设。处罚内容包括：依据《土地管理法》第七十七条及《土地管理法实施条例》第五十七条，没收标的：已建成的综合楼预制舱、电缆沟等设施(总建筑面积482.1平方米，电缆沟长度70.3米);罚款金额：按每平方米300元的标准，处以行政罚款98.08万元。
3.案例三(2023年10月)
甘肃定西市安定区林业和草原局对某风电项目公司作出行政处罚(安林罚决字〔2023〕第011号)。调查显示，该公司在香泉镇等区域建设风电项目时，永久性占用其他草地18.8亩且未办理审批手续。处罚措施包括：罚款1.25万元，并限期补办草原征占用审核手续。
上述案例表明，“其他草地”的监管执行力度持续强化。项目方若未依法履行草原征占用审批程序，即便土地分类为未利用地，仍可能面临退还土地、罚款及限期整改等行政处罚，甚至影响项目整体合规性。
占用其他草地是否需要缴纳耕地占用税?
根据《中华人民共和国耕地占用税法》(以下简称“《耕地占用税法》”)第十一、十二条规定，占用草地等农用地从事非农业建设或临时施工的，需依法缴纳耕地占用税。其中，临时占用耕地的纳税人若在批准期满后一年内完成复垦并恢复种植条件，可申请全额退还已缴税款。
值得关注的是，尽管“其他草地”在土地用途分类中被划为未利用地，但其法律属性仍属于《草原法》界定的草地范畴。这一“分类差异”导致税务实践中存在监管模糊性：
其一，征税可能性：税务机关可能依据“其他草地”的草地法律属性，将其纳入《耕地占用税法》的应税范围;
其二，执行差异：不同地区对“其他草地”的税务定性(按“草地”或“未利用地”)可能存在分歧。
对此我们提出的风险防范建议为：
事前确认：项目方在占用“其他草地”前，需与属地税务部门明确该地块的征税属性;
分类申报：若被认定为应税土地，应按永久占用或临时占用类型分别履行纳税义务;
退税衔接：涉及临时占用的，需严格把控复垦时间节点，确保退税资格。
综上，新能源项目开发中需建立“用地-税务”双重合规机制：除依法办理草原征占用手续(光伏项目需备案为“草光互补”类型)外，还应主动排查耕地占用税风险，避免因税务争议引发滞纳金或行政处罚。
索比光伏网 https://news.solarbe.com/202507/07/391123.html
