“一刀切”有碍发展！光伏复合项目用地政策应“理智”

在新一轮新能源指标分配季来临时，光伏用地政策让多个省份的电站投资、开发企业陷入焦虑状态。

在与用地规则拉扯数年之后，光伏电站用地几乎在今年进入了用地限制的最高峰，这与双碳目标下，新能源电站开发力度与规模空前不无关系。事实上，由于光伏电站占地面积较大，土地问题一直与行业的发展相伴相生。不管是国家相关主管部门正在草拟的政策，还是江苏、河南、广东、山西、海南等各省相继出台光伏用地政策规则，占用一般农田的光伏电站正等待“生死判决”。

中国光伏电站起步时，主要还是以荒地和未利用地为主。随着建设规模增加，以昌盛日电为代表的一些开发企业，开始尝试农光互补+光伏扶贫的发展模式，并带动了行业对这类项目认知的提升。2017年，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合下发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)，明确对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。

收紧一般农田建设光伏电站的背后，实则是我国保障粮食安全、维护农业生产的大政方针，土地的复合高效利用被提升到更高层面。在光伏电站持续创新的应用模式中，光伏+复合项目也在不断探索与跨界产业的融合发展。事实证明，不少投资企业深耕光伏复合类项目，也探索出一条光伏+农业协同发展的方式，既能充分发挥光伏电力的清洁能源价值，也能进一步提高土地的利用价值，一举两得。但同样，也有大量的光伏电站打着农光互补的旗号，在建成光伏部分后，并未很好的完成农业种植，导致很多土地“撂荒”。

用地政策收紧、多项目面临困境

据光伏們了解，今年以来，全国数十个光伏电站项目在用地审批上遇到了问题，大多集中在一般农用地是否可以建设光伏电站的问题。

在一则广东省自然资源厅回复的相关问题中，有从业者提出以下问题，“我司光伏项目占用鱼塘及部分一般农用地(含少量水田)，现应相关政府单位要求，到区自然资源局进行项目开工的前期手续备案，被告知禁止占用耕地，但是没有相关的法律法规作为依据。根据国土资规【2017】8号文(以下简称“8号文”)的相关规定，项目用地可使用一般农用地作为光伏厂区搭设光伏板”。

以上案例是当前光伏用地问题的典型代表。众所周知，2017年国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局下发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)之后，各地基本放开了光伏用地使用一般农田的要求。

但随着双碳目标下风电、光伏开发规模的快速提高，各地用地政策颇有收紧趋势。在上述广东省自然资源厅答复称，根据《国土资源部 国务院扶贫办 国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》规定，对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。符合上述要求，方可使用耕地。但在该项目进行备案时，自然资源相关部门在执行层面仍存在各种矛盾。

河南省则是基本锁死了集中式地面光伏的建设空间，根据《河南省关于严格耕地用途管制落实耕地"进出平衡”的实施意见》，光伏项目使用农用地的，包括光伏方阵在内的所有用地均应当依法办理建设用地审批手续。按照光伏用地2500亩/100MW的用地水平，建设用地手续办理几乎没有可能性，这意味着河南的地面光伏电站基本没有发展空间。

除常规项目之外，光伏們还了解到，部分风光基地项目也在用地手续审批方面遇到了诸多问题。某基地项目受土地条规以及水库水面林地批复等合规性政策变化影响，部分项目需要重新开展选址工作。此外，第三次国土调查的数据之前的第二次调查的数据以及林地的数据不一致，导致各省土地、林地的审批工作受到制约。

光伏用地需因地制宜

针对光伏复合项目用地，无论是业内外均有不同的声音，有人认为，光伏+农业更多的是噱头，占地面积较大的光伏电站就应该建在西北沙漠地区，通过外送解决消纳问题。自然资源相关部门对于光伏用地的意见则更多的集中在农业生态、土地用途等层面。那么光伏复合项目使用一般农用地的核心问题应该落脚于是否真正开展农业生产。当然，在光伏电站是否影响农业生产还需要相关部门出台评判标准以及监管规则，而不是“一刀切”的将光伏使用一般农田全部堵死。

实际上，8号文就使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目的进行了明确要求，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求;除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。

8号文出台之后，尽管各地基本放开了一般农田的使用权限，但大部分地区只是出台了相关的建设要求，对于认定标准、监管措施等却一直未形成统一的要求。近日海南、山西两地就光伏复合项目的监管与规则制定或许值得行业借鉴一二。

据海南相关开发人员介绍，目前海南省的光伏复合项目在发改委获得备案之后，还需要通过海南省平价菜保供惠民行动专班办公室的农光方案审查，这意味着只有通过专班的审查，农光项目才能开展，并且还要保障农产品产量。

在海南省平价菜保供惠民行动专班办公室发布的《关于加快光伏蔬菜大棚设计方案审查的函》中则进一步明确了相关的审核标准及监管方式。首先，建设的光伏蔬菜大棚必须满足《示范性光伏蔬菜大棚技术规范规程》的技术指标要求(即"624"技术规范)。其次，省平价菜专班组织省发改、农业农村、资规、测绘等部门成立2个小组赴相关市县对农光互补项目开展实地核查，主要采取实地查看、听取汇报、查阅资料等形式进行核查指导，确保按技术要求整改后，能种菜、种好菜，对未按期完成整改的农光互补项目以涉嫌违法违规占用农用地进行立案调查。

近日山西省印发的《关于加强光伏发电项目用地支持保障的通知》中，明确采用“农光互补”模式使用永久基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的，需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见;符合“林光互补”要求占用林地建设光伏复合项目的，需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施。并且要求县级农业、林草主管部门分别对“农光互补”“林光互补”光伏发电项目加强巡查监管，对违反政策规定影响农业生产和生态安全的项目，及时制止并通报县级自然资源和能源主管部门处置。

两个省份的相同之处在于既明确了相关的用地标准，同时也针对光伏复合项目提出了明确的评判标准以及监管方法。这一规则可以更好的引导两省的光伏复合项目建设方向，也有利于投资商在项目投资时进行风险的把控。

光伏+的协同发展

实际上，经过多年的发展，光伏投资企业也在光伏复合项目的创新中不断的摸索实践。从一线实操层面来看，“光伏电站用地政策应该实事求是，一般农田也有很多是农民不愿意去耕种或者不具备耕种条件的。光伏用的绝大多数都是农民不愿意种的荒地，稍微好用的土地农民都不舍得给别人种光伏，光伏也租不起。如果农业能跟光伏电站建设更好的融合发展，这也应该是未来新能源发展的一大趋势，而不能一刀切的认定所有的一般农田都不能建设光伏”，这位投资商的建议也代表了一部分投资企业的观点。

另一方面，在一线开发人员进行踏勘的过程中发现，一些位于山顶等偏僻位置的荒地在土地性质上也被划为一般农田，但实际上土地条件较差，并没有农业耕种的能力，通过农光互补项目，将土地复垦的任务转交给企业，远比荒废更为可观。

一家位于广东的光伏电站投资商举例告诉光伏們，下图中的土地性质虽然为一般农田，但已经荒芜多年，当地农民不愿意去进行耕种，“在我们投资建设光伏电站之前，这片土地荒草都有半人高了，光伏电站并网之后，我们在县供销社及镇农资保供的技术指导下，与合作农户在年前就开始春耕备耕，目前各项种植工作正有序推进，打造真正的生态农场。”

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上图为同一地块建设光伏电站前后对比，土地性质为一般农田

在永光新能源设计院针对茶光互补项目的调研报告中分析道，茶树生长习性主要有以下四个特征：喜酸怕碱、喜光怕晒、喜暖怕寒、喜阳怕涝，近年来茶树因寒潮或高温天气而导致减产的新闻屡见不鲜。根据对已建成的若干光伏茶园和露天茶园的对照研究，在茶树上方搭建光伏设施，不但能解决抗寒遮光的问题，增强茶树抵御灾害的能力，还能提升茶叶品质、提高茶叶产量，主要体现在以下四个方面。

第一，可以改善茶园小气候。光伏板的遮蔽使得光伏茶园树冠面接收到的太阳辐射随着太阳辐射强度的变化而变化,为茶园间断性遮光;在茶树萌发期,光伏能提高茶园夜间谷值温度,有效预防倒春寒危害。而在夏季高温时，光伏有效降低了白天峰值温度。此外，光伏板还有助于保持茶蓬面湿度。

第二，茶叶长势良好、产量提高。光伏茶园茶树春季萌发期提前，采收期长。光伏茶园明前茶、春茶、夏茶与秋茶的产量均有所提高，茶叶的生长较为均匀。

第三，可以提升芽叶质量。光伏茶园的茶树百芽重显著高于露天茶园，茶芽更壮，光伏茶园内新梢质量比较均匀;伏茶园茶叶的氨基酸含量变化趋势基本一致，高于露天茶园，并且光伏茶园与露天茶园的氨基酸含量差异在茶叶生长过程中逐渐增大;将光伏茶制成毛峰绿茶进行审评，光伏茶园明前茶和春茶的总分均高于露天茶园。

第四，茶叶品相好。光伏茶园茶叶的叶面积、叶片长度与宽度大于露天茶园;光伏茶园茶叶鲜叶色素含量，尤其是叶绿素含量均高于露天茶园。

无论是从理论层面，还是实际案例上，光伏复合项目都有足够的经验支撑可以更好的提高土地使用效率，同时兼顾一些农业生产。而光伏+农业也是诸多中东部省份发展新能源的最佳方式之一。

在农光互补光伏电站下面，也可以看到五谷丰登、瓜果飘香、茶香满园……新能源与农业生产相辅相成，和谐共生!

责任编辑：周末