毛乌素沙漠，中国四大沙地之一。在其边缘地带，一个投资16.52亿元的光伏项目，未建设完成便处于停工状态。
11月24日，《中国经营报》记者实地走访了解到，陕西榆林能源集团有限公司(以下简称“榆林能源”)旗下榆能长兴新能源有限公司(以下简称“榆能长兴公司”)300兆瓦光伏电站项目现已停工，只留下连片桩基支架竖立在沙地里。在项目现场可清晰看到，被推平而裸露的荒沙与周边林草地，形成极大反差。
该光伏项目地处毛乌素沙漠边缘地带，所在地位于榆林市神木市高家堡镇徐家塔村边家渠组的西部。“随着去年5月榆能长兴公司光伏项目的实施，千余亩防沙林及数百亩耕地被推平。”徐家塔村边家渠组村民如是表示。同时，当地村民对该项目用地是否合法提出置疑。
不过，榆林能源方面在接受记者采访时表示，项目各项手续齐全，不存在违规行为。
项目停滞
天眼查信息显示，榆能长兴公司成立于2019年8月，向上穿透的大股东为榆林能源。后者于2012年7月正式挂牌成立，注册资本金60亿元，资产规模近600亿元。
上述光伏项目是国家2019年批复的第一批风电、光伏发电平价上网项目，也是陕西省单体规模最大的光伏平价项目之一，已经分别被陕西省、榆林市、神木市列为重点建设项目，概算总投资16.52亿元，场区总用地面积约3400亩。
据了解，2019年9月，榆能长兴工作人员到徐家塔村考察，希望在该村建设光伏发电项目，村委会与榆能长兴签订了正式租赁合同。2019年10月31日，该公司与村民签订用地补偿协议，并已按照合同约定支付完所有用地补偿款。
神木市高家堡镇政府人士向记者提供的材料显示，协议签订时榆能长兴公司就用地情况与村委会、小组负责人、群众代表进行充分协商沟通，特别就用地方式(租赁)、用地面积(3456亩)、用地时限(25年)、用地范围(以坐标为准)、补偿标准(140元/亩·年)、补偿方式等关键核心内容进行多次座谈协商，并就协议内容逐条逐项向村民解释说明确认，最终在高家堡镇政府工作人员见证下，经徐家塔村委会、边家渠村民小组、群众代表一致同意签订了用地协议，属于边家渠小组的协议由时任小组长保管。
榆能长兴公司300兆瓦光伏电站项目现场。陈家运/摄影
上述村民告诉记者，土地补偿是存在的，但是并不知道施工竟然会直接破坏推平(土地)。2020年5月份，光伏项目施工时，砍伐100多棵大型树木。同时，把村里种植的防沙林及耕地推平。
该村民回忆称，其已经在这里生活了30多年，因为在毛乌素沙漠边缘地带，每年都会在沙漠种植一些树苗。“有镇政府发放的、也有村民自己购买的，经历很多年才形成防沙林。”
记者采访了解到，2021年7月份以来，徐家塔村边家渠小组部分村民开始阻工，导致上述光伏项目现场无法施工，停滞至今。
当地知情人士向记者表示，上述光伏项目没有完全处理好土地问题，如今被迫停工。至于为何当初会匆忙动工，这可能与当地的光伏项目政策有关。
公开信息显示，2020年3月，榆林市发展和改革委员会下发通知，对纳入2019年光伏发电平价和竞价范围的榆林项目，要按国家有关时间要求建成并网，过备案期限且未开工的，一律不得开工建设(光伏发电开工标志为完成10%的支架基础施工)。全面清理和废止圈占资源但无法建设的榆林光伏项目。
据了解，涉事光伏项目于2020年5月动工，目前场平、桩基、道路以及设备采购等均已完成，正在准备进行浇筑箱变基础、电缆铺设和支架安装等工作。
用地性质争议
记者调查采访获悉，上述光伏项目开工建设后，当地部分村民认为施工方存在毁坏林地及耕地的行为，并对项目用地是否合法提出置疑。
榆林能源方面向记者回复的材料显示，该项目约1700亩为非林地，1700亩为宜林地，非林部分土地已取得神木市建设项目占用非林地调查证明，宜林地部分已取得陕西省林业厅林业批复手续《临时使用林地审批同意书》(陕林资许准临〔2020〕12号)。3400亩项目用地上有120棵树木，在树木采伐前，已对接神木市林业局、行政审批局，并办理了《林木采伐许可证》(编号：610881012004230004)。
“项目用地未涉及耕地，同时在施工过程中也未占用耕地。”神木市高家堡镇政府表示，该项目临时租用徐家塔村边家渠及蔡小沟两个小组土地共3456亩。经调查，实际使用3449.0823亩，其中:宜林地1709.796亩，草地1739.2863亩。2020年3月20日，陕西省林业局以陕林资许准【2020】12号对该项目临时使用林地给予许可，因项目建设区有零星乔木分布，经清点确认共有120株，企业向行政审批主管部门申请，于2020年4月30日取得《林木采伐许可证》后进行了采伐。
不过，神木市自然资源和规划局人士回复记者表示，调查情况显示，2020年3月20日，上述光伏项目取得陕西省林业局《临时使用林地审批同意书》(陕林资许准临〔2020〕12号)，同意该项目临时使用神木市高家堡镇徐家塔村集体林地113.99公顷，项目总占地3366.3亩，其中灌木林地3346.7亩，天然牧草地19.5亩。
“另外，我局通过使用多期影像对比，尤其是时间为2018年、2019年12月的0.2米高分辨率影像并未发现动工前该区域有耕地。同时我局核查了2018年二调变更数据库，2019年、2020年土地利用现状数据均未发现有耕地数据。”神木市自然资源和规划局相关人士表示，从目前情况看，2020年动工之前，该宗地内无耕作痕迹，实地地貌为灌木林地为主，该项目并未发现占用耕地。
对于上述光伏项目所占土地的性质，三方却给出了三种不同的答案。尤其是灌木林地和宜林地的说法差别明显。
据悉，灌木林地是指由灌木树种构成，以培育灌木为目标的或分布在乔木生长范围以外，以及专为防护用途，覆盖度大于或等于30%的林地。包括人工灌木林地和天然灌木林地两类。宜林地是林业用地的一个类别。凡采伐迹地、火烧迹地、林中空地以及不能种植农作物而宜于林木生长的一切荒山荒地，统称宜林地。
一位光伏企业高管人士告诉《中国经营报》记者，一般光伏项目如果用灌木林地有一定难度，确实需要省林业局审批，宜林地不需要省林业局审批这个程序。像榆林市沙漠边缘地带降水量低于400毫米的灌木林地，覆盖率如果超过30%是不准使用的。然而，这个灌木林地覆盖率是由人为指定的，缺乏统一认定标准，只要有林业相关部门或专家认定覆盖率密度低于相关标准就可以批复。
2015年，国家林业局印发的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》中明确，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地;对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。
值得注意的是，宜林地和灌木林地的森林植被恢复费相差1倍。为健全资源有偿使用和生态补偿制度，建立引导节约集约利用林地的约束机制，确保森林植被面积不减少、质量不降低，保障国家生态安全，财政部和国家林业局此前也联合发布《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》，对宜林地的增收标准调整为每平方米不低于3元，灌木林地、疏林地、未成林造林地每平方米不低于6元。
一位光伏行业人士告诉记者：“以宜林地一亩土地666平方米、每平方米3元计算，3300亩费用支出接近659.34万元。灌木林地则是每平方米不低于6元，费用会翻倍。”
