531政策被称为“史上最严苛政策”。文件明确提出，控规模、去补贴，发挥市场配置资源作用。在随后答记者问时，国家发展改革委价格司和国家能源局新能源司再次强调，积极鼓励不需国家补贴项目。意味着，在现有电站补贴资金尚无有效解决机制的情况下，政府以急刹车的方式来规避出现更大的补贴缺口风险。因此，可以认为，补贴缺口是531政策的直接导火索!
早在2017年，当时国家能源局副局长李仰哲的发言中曾提到，截至2016年上半年，可再生能源附加补贴缺口约为550亿元;而之前也有相关领导表示过，2017年底，可再生能源附加缺口高达1000亿以上。之前本号也曾介绍过，目前，已经进入前六批目录的项目，补贴资金也开始出现拖欠情况，部分省份拖欠时间超过18个月。
本文根据财政部的公开数据，分析了历年的可再生能源资金使用情况后认为，第八批可再生能源目录可能遥遥无期，第七批以后的可再生能源项目的补贴，可能都要依靠绿证来解决。
一、可再生能源附加收入大幅增加可能性不大
1、财政出钱补足可再生能源附加缺口很难操作
光伏补贴主要来源是可再生能源发展基金，该基金包括可再生能源发展专项资金和向电力用户征收的可再生能源电价附加收入。
根据财政部的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(财综[2011]115号)，
可再生能源发展专项资金由中央财政从年度公共预算中予以安排(不含国务院投资主管部门安排的中央预算内基本建设专项资金)，主要用于支持以下可再生能源开发利用活动：
1.可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程;2.农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目;3.偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设;4.可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设;5.促进可再生能源开发利用设备的本地化生产;6.《中华人民共和国可再生能源法》规定的其他相关事项。
可再生能源电价附加在除西藏自治区以外的全国范围内，对各省、自治区、直辖市扣除农业生产用电(含农业排灌用电)后的销售电量征收。历年的征收标准如下表所示。
表1：可再生能源附加历年征收标准
2015年《预算法》进行了修订，提出：
政府性基金预算应当根据基金项目情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
因此，如果再生能源基金出现缺口，财政单独拿出一笔钱补上的操作基本很难。
2、可再生能源附加标准上调可能性不大
2017年12月1日国家能源局在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》明确拒绝了全国工商联关于提高可再生能源附加增收标准的建议，称会商请各有关部门共同研究不增加企业经营成本的解决办法。
回复指出：国家为减轻企业负担，促进实体经济发展，着力降低企业及社会用电成本。
因此，进一步提高可再生能源电价附加征收标准有较大难度。
综上所述，每年的补贴资金的增加，应该主要依靠第二、第三产业的用电量增加实现。按照目前的用电量情况，可再生能源附加收入大约每年有5~6%的增速。
二、可再生能源附加历年的征收和使用情况
前文提到，政府性基金要“以收定支”，来看一下可再生能源附加历年的收支情况。
1、2012~2017年累计有结余
根据财政部历年公布的“全国政府性基金收入、支出决算表”，2012~2017年，我国可再生能源附加总收入为2853.68亿元，总支出为2763.64亿元，累计结余90.04亿元。
数据来源：财政部
图1：2012~2017年可再生能源附加财政决算数据
2、风电项目拿走一半补贴
根据财政部数据，上述2763.64亿元的支出，可以分为4部分，其中：
风电项目累计1282.95亿元，占49.8%;
光伏项目累计433.72亿元，占16.8%;
生物质项目累计387.42亿元，占15%;
转移给地方累计470.67亿元，占18.3%，具体分配给哪些项目不明确。
说明：由于可再生能源附加补贴是由电网公司转付给发电企业，在存在地方电网公司的地方，都是由国家蔡政府先支付给地方政府，再由地方政府拨付给地方电网公司，如下图。
图2：可再生能源附加的发放流程
不同类型项目每年获得的可再生能源附加补贴金额如下图所示。
图3：各种类型项目历年获得可再生能源附加金额(单位：亿元)
3、为何风电获得补贴多?
虽然风电的补贴强度低于光伏，但由于进入可再生能源补贴目录是获取补贴的必要条件，风电行业发展的早，早起进入目录的项目多，所以风电项目获得的补贴更多一些。
1~7批可再生能源目录中，不同类型的项目规模如下图所示。
图4：历次可再生能源附加目录收录的项目构成(单位：万kW)
从上图可以看出，由于收录的风电项目规模最大，且发电小时数高，所以获得的补贴金额占总金额的50%!
从前文的分析可以看出，截止2017年底，国家的可再生能源附加资金有90亿元的结余，但宣传口径一致是1000亿以上的缺口。估计后者是将未纳入补贴目录的项目也考虑进来了。
三、现有每年收入基本可覆盖前7批目录需求
根据图4，1~5批项目均为2014年及以前进入补贴目录，第6批为2016年8月份进入目录;第7批为2018年7月份进入目录。因此，
2015年的补贴金额支出，基本代表了前5批进入目录的项目的补贴资金需求，即1~5批项目每年的补贴资金需求约519亿元。
2017年的补贴金额支出，基本代表了前5批进入目录的项目的补贴资金需求，即1~6批项目每年的补贴资金需求约712亿元。
根据估算，进入1~7批可再生能源目录的项目，每年需要的补贴大约为812亿元。随着我国用电量的增加和征收率的提高，预计每年的收入可以覆盖住前7批目录的补贴需求。具体如下表所示。
表2：历年进入可再生能源附加目录的项目规模及补贴预估
四、存量项目全进目录的实际需求情况
1、实际需求缺口年底可能扩大到2000亿元以上
如前文所述，可再生能源附加每年收入之所以能基本可覆盖前7批目录需求，是因为大部分项目没有进目录。以光伏为例，根据中电联数据，截止2018年6月底，中国光伏总装机容量为15606万kW，而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32%。
另外，截止2018年6月底，风电累计并网1.96亿kW，进入目录的为1.4亿kW，约28%的风电项目未进入补贴目录。
而每年的风电、光伏、生物质的发电量情况，最能反映全部并网可再生能源项目的补贴资金需求。
由于补贴收录了2016年3月份之前并网的项目，考虑到2016年及以后的项目，根据中电联公布的风电、光伏、生物质发电量情况，对2016~2018年的全部可再生能源项目的补贴需求进行了计算，如下图所示。
图5：存量项目全部进目录的补贴缺口预期(单位：亿元)
可见，如果要全部项目都进入补贴，则到今年年底，可再生能源附加的补贴缺口将累计达到2088亿元!
2、光伏扶贫插队进目录的压力
考虑补贴缺口，还需要考虑光伏扶贫的特殊情况。根据国务院扶贫办统计，截至2017年底，全国共有25个省(区、市)、940个县开展了光伏扶贫项目建设，累计建成规模1011万kW。目前，进入目录的仅3.6GW。因此，2017年底的光伏扶贫项目还有6.6GW未计入目录。估计这批项目将在2018年底进入目录，预计年补贴需求为40亿元。同时，预计2018~2020年之间，每年还会增加4~4.5GW的光伏扶贫项目，即每年要增加一部分补贴需求。
光伏扶贫项目优先插队进入补贴目录，保障补贴发放，相关政策补贴均向其倾斜。如果将未来的光伏扶贫项目全部纳入目录，加上前7批目录，预计每年的可再生能源附加总补贴需求约为900亿元。
因此，扶贫项目的插队，将加大普通光伏项目的补贴拖欠压力。
3、小结
根据前文分析，
进入前7批补贴目录的项目，年补贴需求约为812亿元;如果将目前和未来的光伏扶贫项目优先纳入补贴，到2020年，进入目录项目的总补贴需求约为900亿元。根据我国目前的用电量水平及增速，未来的可再生能源附加基本每年可以达到900亿元。
然而，68%的光伏项目、28%的风电项目未纳入补贴目录，也有生物质项目未进目录。如果将并网的项目全部纳入补贴目录，则到2018年底的补贴缺口约为2088亿元。
五、综合分析
根据前文分析可以得到以下几个结论：
1、根据国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发[2013]24号)规定，光电发展规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。根据《预算法》，政府性基金要“以收定支”。因此，可再生能源资金的规模将限制能进入目录的项目规模。
2、考虑到全社会都在降低用电成本，1.9分/kWh的可再生能源附加标准提高的可能性不大。因此，未来可再生能源附加每年的增长率可能仅有5~6%。
3、进入前7批补贴目录的项目、以及未来的光伏扶贫项目，到2020年的总补贴需求约为900亿元。随着我国用电量的增加，可再生能源附加基本可以覆盖此部分支出。
4、若将并网项目全部纳入补贴范畴，到2018年底的补贴缺口可能高达2088亿元。
5、财政单独拿一笔钱补足可再生能源缺口的可能性不大。
综上所述，若无新的财政补贴资金来源，国家第八批可再生能源补贴目录申请和批准将遥遥无期，极大可能不了了之。
鉴于国家能源局拒绝增加增收可再生能源基金的可能性，政府出台一系列政策进行补贴转移及消化，如绿色电力证书交易、可再生能源电力配额制度、分布式发电市场化交易等。
光伏发电企业可通过出售可再生能源绿证或市场化交易，从市场直接获得发电收入，缓解发电企业的现金流压力和可再生能源补贴拖欠导致的盈利压力。交易的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴，由各类市场主体根据能源转型的要求自发进行利益分配。
探索在无补贴的新形势下，光伏发电企业的生存之道。然而，原来国家光伏政策规定下的光伏发电投资回报将不能得到保证，投资者或自求多福。
