据了解，曾经在地面光伏电站的开发建设过程中，林业和国土部门对土地的双重管理现状给光伏电站的开发带来麻烦。如2015年9月18日，国家发展改革委等六部委出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(以下 《意见》)明确提出，对于光伏发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途的，允许以租赁等方式取得。然而，在实践中，国土部门和林业部门对土地性质的认定标准不同，且相关数据库没有联网合并，导致某些项目在国土部门的规划中被划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则“变成”了“规划林地”或“宜林地”，给光伏电站的开发建设带来严重障碍。
记者了解到，直到2015年12月，国家林业局在下发的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》中明确指出：对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，可采用“林光互补”的用地模式。上述问题才得到正式解决。
除了对未利用土地各部门认定不同之外，还出现了其他问题。以河南兰考200兆瓦农光互补光伏电站项目为例。据了解，由郑州某新能源科技有限公司投资19.77亿元利用黄河滩地建设的兰考200兆瓦光伏电站项目于2014年4月1日获得河南省发展改革委复核核准，并原则上列入2014年建设规划和资金补贴的光伏电站项目规模。但直至项目主体工程于2014年年底完工之时，仍未获得水利行政主管部门的审查意见。2015年5月23日，黄河水利委员会叫停该项目。
面对这类体制机制问题，李世民认为，相关部门应该协调建设一个联网平台，以不同土地类型红线和电网消纳能力为前提，各地制定当地的光伏规划和用地指标，具体到每一块土地的性质上，同时建立公平公正合理且透明的评判机制。
瓶颈三 建设用地建光伏成本高
根据《意见》，光伏发电等项目使用农用地建设电站的，所有用地部分均应按建设用地管理。
“在中东部地区，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，虽然林地资源相对丰富，但在林地建光伏国家要求的比较严格，这样的话绝大数地面光伏电站只能建在农业用地，一旦光伏电站建设占用农用地，所有用地部分若是按建设用地管理，电站的建设成本则会大幅增加。”李世民对记者说，如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20兆瓦的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用较高的东部发达地区，这个支出还要更大。
“之前由于天津不限制光伏发电指标，光伏用地成本相对较低，导致大量企业涌入，其中包括昌盛日电、协鑫新能源、国家电投、信义、华电、天津昱电太阳能、通威等都在天津开发了农业光伏电站。”据一位在天津开发光伏电站的相关公司负责人透露，从此次国土资源部发给天津的函来看，新的正在开展工作的光伏项目肯定会受限。他所在的公司在开工后不久，经风险评估不得不停止施工。
据记者了解，由于受到该函的影响，近期，天津国土部门暂停了农业光伏、渔光互补项目的用地预审。 关于如何减少光伏用地成本，李世民建议，当体制机制不可控时，企业只能从自身做起、多穿一层防护衣，在项目建设前期，首先，要仔细研读国家相关政策、尽量避让河道、林地等敏感区域，最大可能的使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建设电站，合理控制成本，避免一次性投入较大的资金。
另外，开发商还应高度重视项目可行性研究工作开展的广度和深度，在项目开始前，广泛征询相关政府主管部门和权威专业机构的意见，根据综合意见，科学合理的选址建设光伏电站，避免在项目后期才发现颠覆性问题，导致项目终止或不必要的经济损失。
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