为了促进可再生能源的开发利用，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，中国于2005年颁布了《可再生能源法》，通过法律的手段规范光伏、风电等可再生能源项目的开发、利用和推广。同时，自2013年以来国家先后出台了一系列扶持光伏产业发展的政策，国内迎来了一大波光伏项目投资的热潮。
但需要注意的是，光伏项目作为新能源产业，不同于传统的能源发电项目，具有投资主体多样、建设程序复杂、政策不确定性大、环境干扰因素多等特点，在项目备案、用地、融资、并网、工程总承包、预约收购和补贴获得等方面均可能面临较多的法律风险，如果不能有效防控和应对，将会给项目参与方造成重大的经济损失甚至承担法律责任。阳光时代律师事务所作为国内专业从事能源、环境项目开发、建设、运营的法律服务机构，在光伏等新能源领域具有丰富的非诉和诉讼法律实务经验。阳光所律师根据国家有关法规政策和实务经验，总结了光伏项目十个方面的主要法律问题，并做简要的分析，希望对光伏项目的投资、建设和运营等主体识别、分析和防控法律风险有所帮助。
一光伏项目如何履行备案手续?
根据国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能[2013]329号)要求，自2013年8月29日起光伏项目已由核准制改为备案制。目前，光伏电站项目由省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定实行备案管理;其中分布式光伏发电项目实行分级备案管理，可将备案权限下放到区(县)能源主管部门，具体备案办法由省级人民政府制定。
光伏电站项目的项目单位提出备案申请时，一般应提供项目实施方案(主要包括规划选址、太阳能资源测评、建设规模、建设条件论证、电力送出条件和电力消纳分析)、项目场址使用或租用协议、省级电网企业出具的并网审核意见、项目单位营业执照及其他相关文件。项目备案完成后，还需办理规划选址、土地预审、环境影响评价、节能评估、社会风险评估等支持性文件。分布式光伏发电项目的备案和建设流程则相对简便，后续的规划选址、土地预审、环境影响评价等支持性文件均可免除。实践中，对于光伏项目的备案程序和文件要求，各省级地方政府的规定不尽相同，具体应根据相应投资主管部门的要求办理。
光伏项目能否成功备案，除提供规定的备案材料外，还取决于年度新增备案项目的规模，依据《光伏电站项目管理暂行办法》第九条规定，本地区本年度新增备案项目的规模上限为以国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标，扣除上年度已办理手续但未投产结转项目后的规模。当申请项目的累计规模超出该地区年度指导规模时，当地能源主管部门便会停止受理项目备案申请。但是不需要国家资金补贴的分布式光伏发电项目不纳入年度指导规模管理范围。并且，根据国家能源局最新公布的《2016年光伏发电建设实施方案》(国能新能[2016]166号)，利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏电站项目不限制建设规模，各地区能源主管部门随时受理项目备案，电网企业及时办理并网手续，项目建成后即纳入补贴范围。
针对光伏电站项目开发周期短的特点，光伏项目完成备案后取得的项目备案文件明确规定具有一定的有效期限，一般而言光伏项目的备案文件有效期为1-2年，项目投资主体应在有效期内开工建设或者竣工投产。在项目备案文件有效期内未开工建设或竣工投产的，需按照规定申请延期。否则，项目备案文件到期后自动失效，项目也将丧失享受国家资金补贴的资格。光伏项目的备案文件除规定有效期限外，还明确列明建设内容、投资主体、建设场址及外部建设条件等要素。由于光伏项目通常享受补贴政策，为制止光伏电站投资开发中的投机行为，国家能源局规定，在光伏项目投产之前，光伏项目投资主体不得将政府备案文件及相关权益有偿转让。
二光伏项目用地可以通过什么方式取得?
目前光伏项目用地根据性质主要分为农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。而未利用地是指除农用地、建设用地以外的土地，如四荒地。对于建设用地，可通过出让、租赁等方式取得项目用地。对于非建设用地，则需履行不同的用地手续。
光伏项目占用农用地的，无论是否为全部占用，以及占用农用地大小，原则上均不得直接出让，该项目所有用地部分均应依法履行农用地转建设用地等审批手续后，方可通过划拨、出让等方式取得项目用地。为此，项目投资方需尽量确保项目不占用农用地。
光伏项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。光伏电站项目中的永久性建筑用地部分主要涉及变电站、综合楼和生活服务设施。对于光伏项目中非永久性建筑用地部分占用未利用土地的，即不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，允许以租赁等方式取得，无需改变土地用途，但双方需签订好补偿协议，并报当地县级国土资源部门备案。对于国有未利用地，还可以采取划拨的方式取得用地;对于集体所有的未利用地，即不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，但对于已经发包给本集体经济组织成员的“四荒”土地，光伏企业可通过土地承包经营权流转的方式从承包人处取得土地使用权。
此外，依据《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)规定，光伏项目非永久性建筑用地部分，占用森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地的，可采用“林光互补”用地模式，非永久性建筑用地部分在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地，无需办理农用地转建设用地的手续。
具体参见下图：
三什么是农光互补、渔光互补、林光互补?
农光互补、渔光互补、林光互补等模式是光伏电站建设的新型模式，实践中有观点认为上述模式不同于常规方式，其不占压土地、不改变地表形态的用地部分，农用地性质并未受到损害，不妨碍大棚种植、鱼塘养殖和植被生长等农(林)业生产活动，在满足特定条件的情况下，可不经农转用手续建设光伏电站。
但是上述模式中，只有林光互补国家林业局有较为明确的规定，其他方式并无专门的规定对其进行规制，仅有部分地方政府出台了一些规范性文件。具体而言，农(渔)光互补指的是将光伏发电与农(渔)业生产相结合，通过在大棚、鱼塘、草场、林地等农用地上设置矩形架，并于其上铺设光伏发电装置的方式，达到既能发电，又能为农(渔)作物养殖提供更适宜的生长环境的光伏电站建设模式。依据《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)规定，光伏项目非永久性建筑用地部分，占用森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地的，可采用“林光互补”用地模式。
依据我国土地管理的相关规定，建设项目占用农用地的，均须将农用地按照法定程序和要求转为建设用地后方能予以开发利用。实践中，农光互补是否属于占用农用地进行建设，各地规定亦有不同。特别需要注意的是，国土资源部等《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规[2015]5号)明确要求“建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。并且，国土资源部网站的相关回复中也认为“按现行政策，光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田”。对于采用农光互补模式进行光伏电站开发的项目，仍应当提前向当地国土部门进行咨询。
四光伏项目发包是否必须通过招标投标方式?
《招标投标法》第三条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目属于依法必须招标的项目。《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(原国家计委第3号令)进一步规定，煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目属于关系公共利益、公众安全的基础设施项目。因此，无论是否使用国有资金投资，光伏电站作为新能源项目均属于依法必须进行招标的项目。
从项目规模而言，如果是小型分布式光伏发电项目，有关采购达不到《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条规定的规模标准的，可以不进行招标。但是其他达到规模要求的项目，尤其是大型光伏电站项目，其规模通常均达到规模要求，属于依法必须招标的项目。
一旦光伏项目达到依法必须进行招标的项目规模，即属于法定必须招标的项目，项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，均应当进行招标。但如果项目不属于“使用国有资金投资项目”，除公开招标外，还可以采用邀请招标的方式进行项目采购。
实践中，具有争议的是民营投资的光伏电站项目，发包人和承人往往采用直接签约的模式，此种光伏电站项目的工程设计、施工、采购等合同，特别是工程施工合同，存在因为“应招标而未招”导致合同无效的风险。
五光伏项目的承包商需要具备什么资质?
光伏项目通常采用EPC、E+PC等工程总承包模式进行建设，依据《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号)文件精神，具有工程设计或施工总承包资质的企业可以在其工程设计和施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务，仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。
光伏电站项目属于电力建设项目，施工企业作为总承包商的，依据《建筑业企业资质标准》规定，需根据电站规模具有相应资质等级的电力工程施工总承包资质。设计企业作为总承包商将施工业务分包的，或者施工企业总承包商将部分专业工程分包的，施工分包商还需根据电站规模取得相应等级的施工总承包或者工程专业承包资质。
虽然分布式光伏发电项目的规模不同于光伏电站项目，实践中也存在认为分布式光伏发电项目不属于建设工程项目的观点，但《分布式光伏发电项目管理暂行办法》(国能新能[2013]433号)第十七条的规定，“分布式光伏发电项目的设计和安装应符合有关管理规定、设备标准、建筑工程规范和安全规范等要求。承担项目设计、咨询、安装和监理的单位，应具有国家规定的相应资质”。《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策》(国能新能[2014]406号)中也要求施工单位应具备相应的资质要求。
实践中光伏项目总承包商除了施工和设计企业作为总承包商外，还有太阳能电池组件制造商。太阳电池组件制造商作为总承包商的，需注意其是否具有相应的工程资质和许可证，如果不具有相应的资质，所签订的建设工程合同存在无效的风险。
