光伏产业产能过剩和政策有多大纠葛？

二、案例发现

从对我国行业性产能过剩进行的案例分析可以看出，我国行业性产能过剩实际上是由政府规制失灵所引起的，或者说是政府规制失灵导致了市场失灵。我国行业性产能过剩从政府规制失灵到市场失灵的演进路径如图二所示。

(一)政府干预是行业性产能过剩的主要原因

从光伏产业的发展历程可以看出，产能过剩矛盾不断加剧与政府的不当干预有关。从几次行业发展的重要转折点来看，政府对光伏产业的推动对整个行业的发展起到了重要作用。中央依据对国际和国内市场的研制，制定相关光伏产业发展政策，促进光伏产业发展。地方政府依据相关政策，使用资源配置权力，大力扶持光伏产业的发展。

从光伏产业演进来看，政府干预引导了整个演进进程。1998年，我国第一个光伏项目就是在政府的引导下建立的。2005年，当欧洲对光伏行业进行补贴时，中央通过对市场上行的解读制定了《中华人民共和国可再生能源法》，地方政府也以资金支持、土地支持、税收优惠等方式对光伏企业的建立提供扶持，这造成在全国范围内光伏企业数量迅速增长，行业竞争激烈。

2007年，全球经济危机加剧了光伏行业风险，如果由市场机制进行自我调节，可能很多国内企业会破产倒闭，适时退出。然而，政府的干预造成了一些原本应该淘汰的企业并没有从光伏行业中淘汰出局。2011年之后，欧洲各国对光伏行业财政补贴率陆续下降和欧美的“双反”调查使我国光伏产业市场需求进一步萎缩，整个国内光伏行业发展面临困境。如果金融危机时已经淘汰一些企业，所剩企业或许不会这番困难，政府也不会面临光伏企业破产的窘迫。为挽救光伏产业，政府一方面与欧美协商“双反”事宜，以保留原来的国际市场份额;另一方面鼓励分布式光伏发电项目，以扩大国内需求。地方政府基于“金太阳”工程和鼓励分布式光伏发电项目政策，采取担保贷款、国有资产注入、地方并购等方式帮扶所辖光伏企业度过难关，使得我国光伏产业形成“肠梗阻”。

由此可见，政府干预是诱发产能过剩的主要原因。在西方经济发达国家以及传统的产能过剩理论研究中，市场失灵一直是学术界公认的引发产能过剩的主要原因。然而，正如一些学者所指出的，在我国，市场失灵难以全面和有效解释行业性产能过剩问题。投资拉动和出口导向的宏观经济政策，以及晋升制度、预算软约束、土地模糊产权、环境保护体制等制度缺陷是导致我国行业性产能过剩的主要原因。