光伏产业政府强加干预 适当给其机会让其放松

企业在产能投资中付出的土地成本并不是沉没成本，当项目退出经营后，该土地可以远高于购买价的市场价格转让，这又构成了企业的一部分投资收益。因此，企业有动机以扩大生产规模的名义增加土地资产，获得投机套利的机会。中央政府提出科学发展观后，地方政府在传统工业用地价格扭曲程度上有所收敛，尤其是对于高耗能、高污染的传统产业，用地审批较为严格，用地价格相对合理。然而，对于符合中央政策意图的战略性新兴产业而言，审批环节相对宽松，用地价格十分优惠，价格扭曲程度较高。光伏产业的下游环节主要涉及太阳能光伏建筑一体化系统的设计、建设、安装和户外光伏电站工程与光伏发电，用地多为戈壁荒滩，政府干预程度相对较轻。光伏产业的上游和中游环节需要投资建厂，现有的光伏产业园区主要涉及上游和中游环节。因而，相对而言，土地价格扭曲对光伏产业的上游和中游#节的影响较大。截至2011年，中国已有30个光伏产业园区，其中一些企业占用大量土地，建设“花园式”工厂，造成土地资源的长期闲置浪费。这种低成本的大规模扩张导致产业布局雷同、重复建设、资源浪费，且没有增加实质性的有效产出，进一步降低了产能利用率。黄健柏等M利用工业企业和城市地价数据证实，政府低价提供工业用地造成了对辖区企业的实质性补贴效应，并且企业新增土地资产越多，这种价格扭曲对企业过度投资的影响越明显。基于以上分析，本文提出：
　　
　　论断2：工业用地价格的负向扭曲加剧了战略性新兴产业的产能过剩。
　　
　　论断3：企业通过扩大生产规模增加土地资产对产能过剩具有正向影响作用。
　　
　　4、金融支持水平与产能过剩
　　
　　除了上文所说的土地之外，资金对于一个企业的成立和发展也是至关重要的，这也使得政府能够利用金融机构实施干预，扶持政府“满意”的本地战略性新兴产业领域的重点企业和重点项目。金融支持的主体包括地方政府和中央政府，一方面中央政府鼓励政策性银行将资金投向战略性新兴产业，另一方面地方政府利用中央政府的政策导向干预银行贷款行为，使资金流向偏离中央政府的初衷，导致中央政府的干预失效。政府能够干预企业资金来源和企业投资的原因主要有：
　　
　　①“预算软约束”。“预算软约束”表现在，国有企业在面临亏损或破产时，国家会给予相应的财政投资、税收减免等补贴，以维持企业的经营。另外，政府还会通过国有银行间接削弱企业的负债约束。由于战略性新兴产业是符合国家政策导向的鼓励发展类产业，因而地方政府更有理由通过关系型融资给予其金融支持。
　　
　　②土地具有融资功能。本文在前文分析中提到战略性新兴产业领域的企业能够低价获得土地投资建厂，而另一方面，企业可以利用土地作为抵押获取银行贷款，这在一定程度上又转嫁了企业的融资成本和经营风险，使得企业能够比较容易地增加投资、扩大产能。
　　
　　③政策性银行的贷款。政策性银行的放贷行为反映了政府实施特定经济政策的意图，在一定业务范围内，地方政府可以通过干预手段作用于政策性银行，进行直接或间接的融资活动。随着低碳经济热潮的兴起，以新能源为代表的战略性新兴产业成为了各级政府的重点发展对象，政策性银行也纷纷加大了对光伏产业的支持力度。这种投资过热局面仅仅增加了光伏装机量，并没有释放国内需求，再次引发了光伏产业大面积的产能过剩。
　　
　　④资金使用成本较低。中国城乡居民银行储蓄余额过高导致的资金使用价格低，也是企业能轻易扩大产能的原因之一气商业银行具有很强的放贷意愿，而政府又在一定程度上对本地重点企业进行还款担保，进一步强化了企业在数量和规模上的扩张行为。由于战略性新兴产业领域具有优惠政策多、预期利润高的特点，地方政府偏好新兴产业项目，并利用金融手段助推新兴产业发展，造成战略性新兴产业的产能过剩和地区同质化现象。在光伏产业内部，上游和中游环节投资见效快，预期盈利水平高，下游环节光伏发电成本较高、电力产品市场小、投资回收周期长，因而地方政府和银行更青睐于上游和中游环节。根据上述分析，本文提出：
　　
　　论断4：战略性新兴产业的金融支持水平对产能过剩具有正向推动作用。
　　
　　三、研究结论与政策建议
　　
　　本文在“市场失灵论”和“体制扭曲论”的基础上提出“政府不当干预论”，以解释中国战略性新兴产业产能过剩的形成机制，并以2008—2014年沪深两市中主营业务属于光伏概念的上市公司作为研究样本，将其细分为上、中、下游三个环节，利用生产函数法分别测度了其产能利用率，进而测度分析了政府补贴、土地价格扭曲程度和金融支持水平及其对产能过剩的影响程度。本文得到以下结论：
　　
　　①中央政府的干预失效和地方政府的过度干预相互叠加构成了政府不当干预，它是战略性新兴产业出现产能过剩的主要原因。财政分权和官员“晋升锦标赛”带来的政府干预同样发生于光伏产业，政府补贴、土地价格扭曲和金融支持等政府干预行为引致和加剧了光伏产业产能过剩程度。政府不当干预扭曲了要素价格，阻碍了市场优胜劣汰竞争机制发挥作用，造成了光伏产业的体制性产能过剩。
　　
　　②光伏产业整体以及上、中、下游各环节均出现严重的产能过剩现象，且各环节产能过剩程度存在明显差别，表现出结构性产能过剩。这种结构性产能过剩与政府对光伏产业不同环节干预程度的差异紧密相关。
　　
　　③政府偏好于对战略性新兴产业进行干预，政府干预手段对光伏产业各环节的产能过剩影响程度存在显著差异。其中，中游企业的产能利用率对政府补贴和土地价格扭曲的敏感性较高;土地资产增加主要影响着下游企业的产能利用情况;上游和下游企业对金融支持的敏感性相对较高。总体而言，政府干预程度越深的环节，产能过剩裎度越严重。中国培育和发展战略性新兴产业，需要“有为”政府与“有效”市场的有机结合，避免政府不当干预行为，充分发挥企业的主导作用，走可持续发展的新型工业化道路。