光伏产业政府强加干预 适当给其机会让其放松

　　
　　二、理论分析与研究假设
　　
　　1、“政府不当干预论”与战略性新兴产业
　　
　　产能过剩的理论诠释战略性新兴产业正处于发展的萌芽期或成长期，一般不会出现大范围、长时间的产能过剩，即使出现也是一种周期性的短时间供大于求现象%然而，中国战略性新k产业的产能过剩属于大范围、长时间的非周期性产能过剩，这种非周期性的产能过剩很难用“市场失灵论”和“体制扭曲论”进行解释。中国战略性新兴产业产能过剩的形成原因和机制需要从政府不当干预行为人手进行分析。
　　
　　由于市场不完备性、公共品供给、信息不对称、外部性溢出等因素存在，市场经济总会出现市场失灵现象。市场失灵是政府干预的逻辑起点，为政府干预提供了理论依据。同时，为了实现缓和社会分配不公、缩小收入差距、缓解有效需求不足、抵消不完全竞争的消极影响、实现充分就业、保护和促进新兴产业发展等目的，也需要政府发挥相应职能，对经济进行干预，以弥补市场在资源配置中的不足。由此可见，市场经济的发展需要市场机制和政府干预“双手齐下”。然而，政府干预应以有利于市场机制的有效运行为准则，不能阻碍或限制市场有效竞争，更不能完全替代市场机制。综合考虑政府干预的力度、时间、范围、手段和效果，可以将政府干预分为适度干预和不当干预两大类。适度干预指的是，政府在干预经济时，遵循成本一收益规则，通过产业政策和竞争政策采取符合有效市场假说的政府行动，弥补市场失灵，扶持弱势产业发展，维护公平有效的市场竞争，保护市场机制发挥决定性调节作用。
　　
　　也就是说，政府适度干预不是否定或替代市场机制的作用，而是弥补市场缺陷或市场失灵。与之相反，不当干预指的是，政府在干预经济时，出于政绩冲动、官员寻租、权力扩张、“父爱主义”等动机，违背市场规律，追求短期利益，用政府行为取代市场机制，直接干预或影响企业行为，阻碍或限制市场竞争，导致资源配置效率降低。政府不当干预既可能是由于信息失真、决策滞后或失误、寻租行为、监督体制不健全等导致的政府干预不及时、不到位或不对路等干预失效现象，它将使得经济活动水平波动，出现经济损失，背离政府干预初衷;也有可能是政府违背市场规律，通过财政补贴等方式主导投资，扭曲要素及资源的市场价格，干预企业微观市场活动等导致的干预过度现象，它将造成市场功能紊乱和企业行为异化，从而加重市场失灵。
　　
　　中国战略性新兴产业产能过剩出现的主要原因在于中央政府干预失效和地方政府干预过度的相互叠加。为了应对全球金融危机的消极影响和新工业革命带来的挑战，中央政府先后推出了一揽子刺激计划和产业政策，对战略性新兴产业的培育和发展进行干预。中央政府实施干预的初衷是，通过培育和发展战略性新兴产业，推进产业结构升级、加快经济发展方式转变，构建现代产业体系、提升产业国际竞争力，增强产业自主创新能力、实现可持续发展。然而，由于中央政府干预措施、政策实施手段和监督考核机制的局限性，战略性新兴产业的发展战略和规划在具体实施中出现变形，导致中央政府干预失效。
　　
　　中央政府支持战略性新兴产业发展的政策意图，对地方政府而言，意味着发展战略性新兴产业本身将是重要的政绩，对这些产业提供廉价土地、金融支持和财政补贴具有了合法性，所承担的政治成本和风险很小。于是，各级地方政府为了追求自身短期经济利益，纷纷出台不同版本的超常规优惠政策，甚至与本地企业一起合谋套取中央政府的优惠政策，不顾本地实际情况，争上新兴产业项目，盲目扩大产能，造成了过度投资、重复建设、产业趋同以及产能过剩现象。地方政府对战略性新兴产业的过度干预，扭曲了中央政府的政策意图，加剧了中央政府干预失效。
　　
　　在经济转型阶段，地方政府具备了对战略性新兴产业实施不当干预的动机和能力。长期以来，地方政府在推动经济增长中起着至关重要的作用。随着分税制、放权让利改革以及财政分权体制的实施，地方政府拥有了更多的经济自主权I地方政府有强烈的动机干预“短平快”的投资项目，采取优惠政策招商引资战略性新兴产业是优惠政策多、利润空间大的朝阳产业，其发展之初也迫切需要政府通过产业政策进行适当扶持和适度保护，这也为地方政府干预战略性新兴产业发展提供了正当理由。在国家产业政策和政绩考核体制的导向下，地方政府会更多地关注短期经济增长绩效，忽视经济的长期可持续协调发展;同时，政府官员的政绩冲动和寻租行为也会带来政府不当干预，从而导致企业过度投资。近几年来，中国大力倡导发展环境友好型的低碳社会，相比于以前的考核机制，地方政府又面临了节能减排的压力。因此，以光伏产业为代表的战略性新兴产业就成了各级地方政府的“宠儿”，各地政府打着低碳排放、绿色发展的旗号大力推动风电、光伏发电等项目建设，采取各种干预手段盲目保护和推进光伏企业的经营和发展。这种地区之间经济和政治竞争使得地方政府不顾地区自身资源禀赋与产业基础条件，对战略性新兴产业采取不当干预手段，扭曲了市场功能，致使企业盲目投资，造成产能过剩。
　　
　　从以上分析可以看出，地方政府具有强烈的动机和意愿对战略性新兴产业进行不当干预。从地方政府干预的能力视角看：①随着分税制改革和财政分权的推进，地方政府的财力逐渐增大，有能力对政府相中的新兴产业项目进行配套补贴或实行税收减免;②由于转型时期中国土地所有权较为模糊，地方政府拥有对土地的垄断权力，具备为企业提供低价土地的能力;③资本市场和金融体系的软预算约束，使地方政府能够帮助企业获取金融资源;④由于环境产权不明晰与环保制度上的缺陷，也使得默许或纵容企业污染环境和破坏生态成为许多地方政府干预企业投资的手段。由此可见，地方政府具备了对战略性新兴产业进行不当干预的能力。
　　
　　中国战略性新兴产业处于发展的起步阶段，市场、技术、信息的不成熟使得产业内部资源配置不合理，更易受政策导向和政府干预的影响。在战略性新兴产业发展中，地方政府采用较多的干预手段包括政府补贴、土地供给干预和金融支持干预。根据工业和信息化部编制的《战略性新兴产业分类目录》，光伏产业属于ff能源产业中的三级目录产业，包括6个四级目录产业、20个五级目录产业。按照投人产出关系和产业链分布状况可以将这些产业分为上、中、下游三个环节。上游环节包括晶体硅生产设备、硅料、硅片等细分产业，中游环节包括电池片、电池组件等细分产业，下游环节包括光伏发电应用系统集成、太阳能光伏建'筑一体化系统及产品、光伏电站工程、光伏发电等细分行业。由于光伏产业不同环节的盈利能力、投产周期、技术水平、工艺要求存在较大区别，政府对不同环节的干预程度也存在明显差异。