关于公开征求《自然资源部关于进一步推进海域分层立体利用工作的通知(公开征求意见稿)》意见的公告
为积极推进海域分层立体利用，促进海域资源节约集约利用，推动海洋经济高质量发展，我部起草形成《自然资源部关于进一步推进海域分层立体利用工作的通知(公开征求意见稿)》，现面向社会公开征求意见。请于2026年10月14日前将有关意见建议点击“发表意见”按钮提交或电子邮件方式发送至：hdhys_tsyt@mail.mnr.gov.cn。
自然资源部
2026年9月29日
附件1
自然资源部关于进一步推进海域分层
立体利用工作的通知
(公开征求意见稿)
沿海各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，上海市海洋局、山东省海洋局、广西壮族自治区海洋局，自然资源部北海局、东海局、南海局：
海域是包含水面、水体、海床和底土在内的立体空间。坚持依法依规、生态优先、保障权益、积极有序推进海域分层立体利用，是促进海域资源节约集约利用、推动海洋经济高质量发展的重要举措。为落实党中央、国务院决策部署，进一步规范海域立体开发活动用海管理，现通知如下。
一、推进海域“应分层尽分层”立体设权
要按照“应分层尽分层”的原则，因地制宜、分类实施海域分层立体利用管理。除填海或生产经营活动存在冲突的用海活动外，新设立和续期的跨海桥梁、养殖、海上风电、海上光伏、温(冷)排水、海底电缆管道、海底隧道等用海活动，原则上均应进行分层立体设权。其他用海活动经海域使用论证具备条件的，也应进行分层立体设权。要积极探索不同用海活动分层立体利用组合类型，创新海域使用权共有等方式，拓展海域分层立体利用新场景、新模式、新方法，全面推进“一海多用”。
二、强化国土空间规划引导约束
国土空间规划编制和调整过程中，应统筹考虑海洋资源环境承载力和用海实际需求，结合水面、水体、海床、底土空间资源本底和开发利用现状，依托国土空间规划“一张图”(以下简称“一张图”)，统筹协调空间矛盾冲突，提出海域分层立体利用的空间管控引导要求，明确海域立体空间的主导和兼容功能以及可兼容的用海活动类型。有条件的地区应探索划定海洋功能立体分区。
项目用海要严格执行国土空间规划，确保符合规划确定的主导功能和管控要求。按照海域兼容功能开发利用的项目用海，原则上不能影响海域主导功能的发挥。
三、做好海域使用论证
拟分层立体设权的项目用海，应按照海域使用论证技术导则要求，重点分析用海立体空间范围(包括平面用海范围、海域空间层、高程(深度))的合理性、与海域主导功能或兼容功能的符合性、不同用海活动的兼容性、利益相关者的可协调性等，论证海域分层立体利用的可行性，并按照相关技术标准，界定宗海立体空间范围，编制宗海立体空间范围示意图等，纳入海域使用论证报告。
应分层未分层的项目用海，应具体说明不分层的原因。
四、严格分层立体设权项目用海审查审核
分层立体设权项目用海应按照《海域使用管理法》等法律法规规定申请审批或市场化出让。用海申请材料(出让方案)和项目用海批准文件(出让合同)中均应明确项目用海类型、用海方式、宗海立体空间范围等。鼓励用海批准文件(出让合同)采用三维地籍技术表达权利范围边界、相邻空间关系等。
在已设定海域使用权的海域进行分层立体设权，应与已有海域使用权人协商明确各自使用的立体空间范围，达成协议后按程序办理用海手续，确保新设海域使用权与原海域使用权不存在权属冲突;已设定海域使用权的海域不调整用海方式和平面用海范围，且仅明确海域空间层、高程(深度)的，无需开展海域使用论证，各地可结合实际进一步简化用海变更手续。新设海域使用权和已设海域使用权均由国务院审批的，新设海域使用权和已设海域使用权变更可一并报批;分别由国务院、地方人民政府审批的，应当在新设海域使用权批准前，完成已设海域使用权的用海立体空间范围变更审批;均由地方审批的，由各地结合实际，按照便民高效、简化程序的原则，明确具体办理流程。
同一海域两个以上项目用海进行分层立体设权的，可统一设计、整体论证、同步实施;用海主体不同的，各方需协商一致并达成协议。单个项目用海允许以宗海为单元进行分层立体设权。在同一海域空间层内，允许不同项目用海依据实际用海高程(深度)分别进行分层立体设权。
各级自然资源(海洋)主管部门应严格用海审查，对应分层未分层且无充分合理理由的项目用海应不予审核通过。
五、规范分层立体设权项目海域使用金征收
分层立体设权的项目用海，按照“一物一权、一证一缴”的方式征收海域使用金。同一海域分层立体设权的每一个项目，均视为独立的征收对象，依据其用海方式，分别按规定征收海域使用金，不得违规减免海域使用金。《财政部
国家海洋局印发<关于调整海域
无居民海岛使用金征收标准>的通知》(财综〔2018〕15号)施行前已设立的海域使用权因分层立体设权需变更海域空间层、高程(深度)信息的，不属于用海方案调整，仍执行原海域使用金征收标准;财综〔2018〕15号文件施行后设立的海域使用权因分层立体设权需变更海域空间层、高程(深度)信息的，以及新设立海域使用权的，均按现行规定标准征收。国家调整征收标准的，从其规定。
六、做好分层立体设权项目用海不动产登记
分层立体设权项目应按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等规定办理海域使用权登记，依法保护权利人的合法权益。申请办理海域分层立体设权不动产登记时，海域使用申请人持海域分层立体设权项目用海批准文件(出让合同)、海域使用金缴纳或减免凭证，以及宗海位置图、宗海界址图、宗海平面布置图、宗海立体空间范围示意图等材料，依法申请首次登记，不动产登记机构在不动产登记簿和不动产权证中依法依规予以记载。
在已设定海域使用权的海域进行分层立体设权的，应当先办理原海域使用权的变更登记，再办理新设海域使用权的首次登记;权利人一致且在同一登记机构办理的，可一并办理不动产登记手续。各地可结合实际进一步优化登记程序和要求。鼓励依法依规推进建(构)筑物与海域使用权一体登记。
各地可根据管理需要，在“一张图”上探索建立完善三维地籍管理系统。鼓励通过不动产单元代码“一码关联”，实现地籍调查、用海审批、不动产登记等数据共享应用。海域分层立体设权信息应及时纳入“一张图”，便于项目用海权属信息查询和管理。
七、加强分层立体设权项目用海监管
自然资源部各海区局及沿海地方各级自然资源(海洋)主管部门应切实加强海域分层立体利用监管能力建设，按照“谁审批、谁监管”原则，加强对海域分层立体设权项目用海监管，及时发现并纠正违法违规用海行为。要严守法律政策底线，不得通过海域分层立体设权擅自改变海域用途，或将违法用海合法化。
沿海省级自然资源(海洋)主管部门可根据本地实际，细化具体要求。本通知落实情况及执行中遇到的问题和建议，应及时报自然资源部。
本通知自印发之日起施行，有效期5年。
附件：海域使用申请书(分层立体设权项目样表)
自然资源部
2026年 月 日
附件
海 域 使 用 申 请 书
(分层立体设权项目样表)
申 请 人：XXX(需签字或盖章)
填表日期：XXXX年XX月XX日
自然资源部监制
附件2
《自然资源部关于进一步推进海域
分层立体利用工作的通知
(公开征求意见稿)》
起草说明
2025年7月，习近平总书记在中央财经委第六次会议上强调要“积极推进海域分层立体利用”。为深入贯彻落实习近平总书记重要指示要求，进一步推动和规范海域分层立体利用，提高海洋资源利用效率，保障海洋经济高质量发展，自然资源部组织开展了《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》(自然资规〔2023〕8号，以下简称8号文)修订工作，现将有关情况说明如下。
一、有关背景
为贯彻落实《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出的“探索海域使用权立体分层设权”要求，结合地方实践经验，自然资源部于2023年制定印发了8号文及其配套技术标准。政策实施推动了海域管理模式从平面向立体转变，对于促进海域资源节约集约利用和有效保护、推动海洋经济高质量发展、加强海洋生态文明建设具有重要意义。截至2026年8月，全国共批准分层立体设权项目5500多个，分层立体设权面积约54万公顷，涉及项目投资额超2万亿元，项目类型包括养殖、跨海桥梁、海底电缆管道、海上风电、海上光伏、油气平台等。
8号文实施以来，自然资源部积极指导沿海地方开展探索实践。辽宁、河北、天津、山东、上海、浙江、广东、广西、海南等9个沿海省份结合本地实际，出台了省级管理政策。为持续加强对沿海地方的跟踪指导，自然资源部联合财政部先后两次赴天津、江苏、浙江等地开展实地调研，及时了解地方在政策执行中遇到的问题和相关意见建议。为加强“一海多用”模式引导，自然资源部征集并遴选出沿海地方12个海域分层立体设权项目用海典型案例，在厦门国际海洋周进行推广展示，并多次通过央视新闻、自然资源部官方媒体等渠道对分层立体利用工作成效进行宣传。
二、修订必要性
一是深入贯彻落实党中央、国务院决策部署的需要。2025年7月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上明确指出“积极推进海域分层立体利用”，标志着分层立体利用已由“探索”开展进入新阶段，有必要将8号文“鼓励引导”的政策导向，调整为“积极推进”。
二是总结凝练地方经验做法的需要。分层立体设权的用海类型可进一步拓展，各地实践证明，除8号文鼓励的5种类型外，海上风电、海上光伏等用海具备分层立体设权的可行性和较好的应用场景。“一海多用”模式引导仍需加强，从地方分层立体利用的组合类型看，当前主要为“渔光”、“风光”、立体养殖和线性工程穿越等，分层立体开发组合模式尚不丰富，还需持续加强引导、鼓励探索。
三是完善分层立体利用政策体系的需要。空间规划方面，当前主要侧重于对海域分层立体利用提出原则性要求，针对水面、水体、海床、底土等不同空间层差异化的功能分区和管控规则尚未建立。用海审批方面，新老项目空间重叠时，已登记项目用海变更程序较为繁琐、周期较长。
三、主要修订内容
针对上述问题，具体修订如下：
(一)明确政策导向由“鼓励探索”向“刚性要求”转变。明确各地要依法保障海域使用权人合法权益为前提，按照“应分层尽分层”原则，因地制宜、分类实施海域分层立体利用管理。
(二)拓展分层立体设权用海类型和组合模式。将8号文规定的5种鼓励类调整为7种应分尽分类，要求新设立和续期的跨海桥梁、养殖、海上风电、海上光伏、温(冷)排水、海底电缆管道、海底隧道等用海，原则上均应进行分层立体设权。同时，要求各地积极探索分层立体利用组合类型，探索开展海域使用权共有等模式创新。明确分层立体设权的最小单元为宗海，单个项目用海允许以宗海为单元进行分层立体设权。在同一海域空间层内，允许不同项目用海依据实际用海高程(深度)分别进行分层立体设权。
(三)强化国土空间规划约束引导作用。要求各地国土空间规划编制和调整过程中，统筹考虑海洋资源环境承载力和用海实际需求，结合水面、水体、海床、底土空间资源本底和开发利用现状，依托国土空间规划“一张图”统筹协调空间矛盾冲突，提出海域分层立体利用的空间管控引导要求，明确海域立体空间的主导和兼容功能以及可兼容的用海活动类型。有条件的地区应探索划定海洋功能立体分区。
(四)简化用海变更程序。对已设定海域使用权的海域，不调整用海方式、平面用海范围，且仅明确海域空间层、高程(深度)的，明确无需开展海域使用论证。各地可结合实际进一步简化用海变更手续。
(五)推进三维地籍管理。明确各地可根据海域分层立体利用管理工作需要，在国土空间规划“一张图”系统上探索建立完善三维地籍管理系统。鼓励通过不动产单元代码“一码关联”，实现地籍调查、用海审批、不动产登记等数据共享应用。海域分层立体设权信息应及时纳入国土空间规划“一张图”，便于项目用海权属信息查询和管理。
