美国政府于美东时间4月2日宣布将对所有贸易伙伴征收所谓对等关税。关税是一种特殊的流转税，仅对大部分进口货物和少量出口货物征收，由此构成了进出口贸易的特殊成本。通常来说，对于一个国家或地区，关税具有财政收入、调节经济和政治外交三项主要职能。
那么，“对等关税”是否会有助于美所期望的发挥关税调节经济的职能，使得制造业回流美国呢?
关于美国“对等关税”政策，从字面意思理解，就是美国政府按照各个贸易伙伴所设置的进口关税率分别设定针对对方原产货物在美国进口时的关税率，美国海关据此征收进口关税。如果按此意执行，那么对全球供应链和制造业回流美国的帮助可能比较有限。
从近现代史看，对不同原产国(地区)的进口货物普遍性征收“对等关税”的政策从未出现过，仅在双边贸易摩擦中对对方国家或地区原产的特定范围产品实施对等税率的报复性关税。这是因为，适当提高关税壁垒将增加货物进口成本，抑制进口货物需求，从而间接提高本地生产货物在当地的市场竞争力，以此实现保护产业的目的。
一个国家或地区的关税税率设置是基于本国或地区在全球经济环境中的比较优势以及产业发展政策制定的。一般来说，对于本国(地区)没有且无法发展的产业或者具有全球竞争优势的产业，通常对相关产品会设置比较低的进口关税率，以满足本地市场需求或促进产业竞争优势地位。
例如，尼日利亚进口货物的平均关税率为16.96%，但对于进口汽车的关税率仅为5%。此外，上世纪90年代，由美国发起并与欧盟、日本共同主导的《信息技术协定》，成员国对信息技术产品进口关税为零，并且零关税信息技术产品的范围通过多边谈判不断扩大。
另一方面，对于与进口货物相比竞争力较弱，但出于产业发展、就业、国家安全等角度考虑又需要保护的产业相关产品，通常会设置较高的关税率。
因此，就不同国家、地区来说，对同一种商品设置的关税率差别很大。考虑到美国当地的供应链以及制造成本等因素，如果美国对各个国家、地区的原产货物单纯采用“对等关税”的政策，那么很可能会使得全球供应链分别向相关行业关税率较低的国家或地区转移，而并不一定转移至美国实现制造业回流。
所谓“对等关税”实际上违反了作为WTO基石之一的“非歧视原则”中无条件最惠国待遇原则。这一原则要求，成员国或地区一方给予任何第三方的优惠和豁免，将自动地给予各成员方。该原则涉及一切与进出口有关的关税削减规则和程序、国内税费及征收办法、数量限制、销售、储运、知识产权保护等领域。而在“对等关税”下，对不同WTO成员国的同一商品设定不同进口关税率则明显违反了最惠国待遇原则。
此前，对于美国政府加征“芬太尼关税”，中国政府已经诉诸WTO争端解决机制，加拿大等国也提起类似的争端申诉。如果“对等关税”正式实施，可能有更多的国家或地区与美国产生法律争议甚至采取报复性关税措施，这也会对美国制造业产生负面影响。
文/普华永道中国国际贸易服务合伙人 潘南山
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