2022年1月28日，自然资源部办公厅发布《关于开展2022年卫片执法工作的通知》，以卫片执法工作为抓手，推动落实自然资源执法共同责任机制。
根据文件，一方面要制作和下发卫片执法图斑，利用年度国土变更调查和相关监测成果制作补充图斑，按照“一图两用”模式，将上述图斑下发用于开展土地、矿产卫片执法工作。另一方面则是核查填报卫片执法图斑信息，对部下发卫片执法图斑开展实地核查，根据《土地卫片执法图斑合法性判定规则》《矿产卫片执法图斑填报指南(试行)》分别进行合法性判定。
对建设用地预审、建设用地审批、城乡建设用地增减挂钩、土地市场动态监测监管、临时用地、设施农业用地、全域土地综合整治试点等部已建有审批、备案、监管等系统的，图斑合法性判定以部审批、备案、监管系统信息为准。对涉及的交通、能源、水利设施，保障性住房、设施农业等违法违规用地问题，要形成清单及时移交相关部门，共同推动整改落实。
有光伏行业人士表示，“随着三调图陆续正式启用，即意味着将有一大批存量光伏老项目会被莫名其妙地通知，占用了基本农田、基本草原、国家公益林……加之过去两年很多项目被动纳入环保生态红线范围，可以想象，2022年又是光伏项目扫尾人忙碌、充实、崩溃的一年。”
事实上，存量光伏项目用地性质一直存在界定不清晰的问题，彼时国土、林地、环保等部门数据未联网，不同部门对土地性质认定的规范不同。例如，有的地块国土局数据显示为未利用地，而到了林业主管部门，就被认定为林地。
针对此问题，有行业人士在国家林草局官方网站留言询问：无立木林地是否属于林资发〔2015〕153号规定的禁止光伏项目占用的林地 ?而国家林草局则表示，具体要以“三调”数据与林地数据对接融合后的结果为准，据此判断光伏电站项目是否占用林地和办理相关手续。
这便意味着，存量光伏电站在“三调”数据与原有数据融合后，其用地性质面临发生改变、补办手续甚至是搬迁或拆除的风险，这不仅将带来经济方面的损失，对于土地境况捉襟见肘的光伏行业而言也是一大压力。
具体见下：
问：(1)在林业行业标准《林地分类》(LY/T1812-2009)中，一级林地地类“无立木林地”项下二级地类共3项，包括“采伐迹地、火烧迹地、其他无立木林地”。根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)第二条的规定，光伏电站的电池组件阵列禁止使用“采伐迹地、火烧迹地”，但并未将“其他无立木林地”纳入电池组件阵列禁止使用的林地范围，请问上述“其他无立木林地”是否属于林资发〔2015〕153号文规定的电池组件阵列禁止使用的林地范围?
(2)如原森林资源调查确定为林地(包括无立木林地、宜林地等)，但第三次全国土地调查确定为非林地的，光伏电站项目是否仍然需要办理林地占用审批手续?
国家林业和草原局信箱回复： 一、根据自然资源部办公厅印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》，将林地划分为乔木林地、灌木林地、竹林地和其他林地，将其他林地细分为疏林地、未成林地，以及迹地、苗圃等林地。在当前的林地分类中，采伐迹地和火烧迹地仍属于林地，无立木林地、其他无立木林地和宜林地等概念已不存在。林业行业标准《林地分类》(LY/T1812-2009)和《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)均在修订中，相关政策待文件出台后进一步明确。
二、《森林法》第八十三条规定：“林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地”。为落实以国土“三调”数据作为国土空间管理“统一底版”要求，目前新一轮国土空间规划和林地保护利用规划正在编制尚未完成，“三调”数据与林地数据正在进行对接融合，林地的认定将以对接融合结果为准，据此判断光伏电站项目是否占用林地和办理相关手续。
自然资源部办公厅关于开展2022年卫片执法工作的通知
自然资办发〔2022〕3号
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，中国地质调查局及部有关直属单位，各派驻地方的国家自然资源督察局，陕西、黑龙江、四川、海南测绘地理信息局，部机关各司局：
为认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平生态文明思想和习近平法治思想，落实总体国家安全观，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹把握保护和发展的关系，严格保护耕地、矿产等自然资源，推动高质量发展，部决定在全国部署开展2022年卫片执法工作。现将有关事项通知如下：
一、工作目标
早发现、早制止、严查处各类自然资源违法行为，维护自然资源管理秩序，坚决遏制新增乱占耕地建房，严格保护耕地和矿产资源，尤其是重点保护永久基本农田、可以长期稳定利用耕地和稀土等战略性矿种。从执法角度评估一个地区的自然资源管理秩序，压实地方党委政府责任，督促整改落实，消除违法状态。检验各地自然资源执法工作成效，推动落实严格规范公正文明执法。以卫片执法工作为抓手构建跨部门执法工作平台，推动落实自然资源执法共同责任机制，形成工作合力。
二、工作任务及时间要求
(一)制作和下发卫片执法图斑。部有关单位利用卫星遥感影像，按“T+10”的时间要求制作下发卫片执法日常图斑。同时，利用年度国土变更调查和相关监测成果制作补充图斑，按照“一图两用”模式，将上述图斑下发用于开展土地、矿产卫片执法工作。利用高清卫星遥感影像按季度制作下发矿产卫片执法补漏图斑，监测和发现矿产资源硐采疑似违法等特殊情况。卫片执法图斑相关数据通过执法综合监管平台和“国土调查云”下发各级自然资源执法部门。
为辅助地方早发现、早制止，卫星原始影像和卫片执法图斑矢量数据通过自然资源卫星遥感云服务平台向自然资源省级卫星应用技术中心下发共享。有条件地区可自主补充开展卫片执法工作。对其他自然资源违法行为，各地也要依法依规严肃查处，不得以卫星遥感未能监测发现等为由不处理。
(二)核查填报卫片执法图斑信息。省级自然资源主管部门组织市、县级自然资源主管部门，对部下发卫片执法图斑开展实地核查，根据《土地卫片执法图斑合法性判定规则》《矿产卫片执法图斑填报指南(试行)》分别进行合法性判定，相关信息利用执法综合监管平台或“国土调查云”按“月清”要求及时填报、确认。填报时，对属于新增乱占耕地建房问题要单独标识;对建设用地预审、建设用地审批、城乡建设用地增减挂钩、土地市场动态监测监管、临时用地、设施农业用地、全域土地综合整治试点等部已建有审批、备案、监管等系统的，图斑合法性判定以部审批、备案、监管系统信息为准。地方在执法综合监管平台和“国土调查云”上填报的内容，系统以天为单位自动同步，或根据地方主动操作同步。县级自然资源主管部门对填报数据的真实性、准确性负责。
涉及军用土地的，应以机要件单独上报。由部统一移交中央军委后勤保障部军事设施建设局。
(三)严肃查处违法违规行为。对于核查发现确属自然资源违法行为且在职权范围内的，县级自然资源主管部门要及时制止、严肃查处。涉嫌构成犯罪的，要及时移送司法机关追究刑事责任。要重点查处新增乱占耕地建房、挖田造湖、挖湖造景、违建“大棚房”等违法行为，及时消除违法状态，最大限度恢复耕种，严格保护永久基本农田和可以长期稳定利用耕地;要重点查处在长江、黄河干流和重要支流沿线、生态敏感区非法用地采矿行为，严格保护生态资源;要重点查处非法开采稀土等战略性矿种的行为，严格保护国家重要矿产资源安全;要重点查处城市更新、历史文化保护相关领域中未批先建及违规编制、修改、批准和实施国土空间规划等行为，尊重城市自然地理格局，严格保护历史文化空间。对其中性质恶劣的重大典型案件，采取部、省两级直接立案查处、挂牌督办进行查处，处理结果公开通报。要督促分类整改，强化整改措施，限期消除违法状态。违法行为查处整改情况要在执法综合监管平台中及时填报、更新，并与卫片执法图斑核实结果进行关联。
按照《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)有关要求，对违法违规占用耕地从事非农业建设的，省级自然资源主管部门要按月度先行冻结补充耕地储备库中违法用地所在地的补充耕地指标，地方拆除复耕并经省级确认后，解除冻结;经查处后，符合条件可以补办用地手续的，直接扣减储备库内同等数量、质量的补充耕地指标，用于占补平衡。冻结指标以及复耕后解除冻结情况，要纳入卫片执法成果一并报部。
对发现的“非粮化”等问题，各级自然资源执法部门要及时移交同级相关业务部门处理。属于生态环境、水利、农业农村、林草等部门管辖范围的违法行为，地方自然资源主管部门应及时移交并做好记录。
(四)内业审核。省级自然资源主管部门要在县级自然资源主管部门按“月清”要求确认上报数据后一个月内，完成内业审核工作，提高填报数据真实性、准确性和规范性。对审核不通过的图斑，省级自然资源主管部门应督促下级自然资源主管部门限期修正。下级自然资源主管部门拒不修正的，省级自然资源主管部门可直接认定并另外标注图斑性质。
部将组织有关单位按季度开展内业审核工作，对审核不通过图斑，将督促省级自然资源主管部门限期修正。对弄虚作假、填报不实等问题严重的地区，部将组织核查并进行通报。
(五)实地抽查。省级自然资源主管部门要适时组织对疑似违法占用耕地面积较大的图斑及其整改结果、疑似持续违法开采且开采量较大的图斑或违法严重地区开展实地抽查，及时发现、查处重大违法行为，检验地方查处整改落实情况的真实性。对新增建(构)筑物疑似违法占用耕地100亩以上的图斑，省级自然资源主管部门要组织逐一实地核查，核查结果应按“月清”要求及时报部。部将根据情况，选取重点图斑和重点县市开展实地抽查。
(六)预警约谈问责。继续沿用2021年卫片执法工作问责比例计算方法评估2022年各地自然资源管理秩序。部建立违法严重地区预警通报机制，对违法占用耕地面积比例达到或接近全年度问责标准的地区以及矿产资源违法严重地区，定期向省级人民政府发函提醒。
对土地、矿产资源违法严重地区，省级自然资源主管部门要报请省级政府开展约谈，压实省以下地方各级党委政府责任，督促限期整改。要坚持开门约谈，鼓励邀请本地主要新闻媒体参加，公开宣传报道，充分发挥约谈警示震慑作用。
对达到《违反土地管理规定行为处分办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定情形的地区，要按干部管理权限向纪检监察机关移交问题线索。省级自然资源主管部门要加强对约谈问责地区后续整改落实情况的持续监管，并将约谈问责及整改落实等情况报部。对整改落实不力的，省级自然资源主管部门要公开通报或挂牌督办。
对发现应问责而未问责的地区，部将直接移交有关纪检监察机关处理。
三、成果上报
2022年7月31日前，省级自然资源主管部门要将上半年卫片执法成果和报告报部，2023年3月31日前，完成2022年全年度卫片执法成果审核及汇总分析，将年度卫片执法成果报部。因不可抗力原因不能按时报部的，须向部书面申请，并提出解决措施和方案，明确延期上报时间。
四、工作要求
(一)加强组织领导。按照党中央、国务院有关要求，耕地保护实行党政同责，地方各级党委政府对本地区生态环境和资源保护情况负总责。卫片执法工作是落实最严格耕地保护制度和生态环境保护制度的重要抓手，地方各级自然资源主管部门要主动向同级党委政府汇报，加强组织领导和人员、经费等支持保障，建立健全卫片执法工作协同推进机制，确保顺利完成卫片执法各项工作。对涉及的交通、能源、水利设施，保障性住房、设施农业等违法违规用地问题，要形成清单及时移交相关部门，共同推动整改落实。
(二)加强统筹协调。统筹协调与自然资源开发利用、国土空间规划、用途管制、耕地保护、矿业权管理、矿产资源保护、生态修复等自然资源内部管理部门的关系，处理好保护和发展的关系，加强自然资源“全链条”监管，推动工作协同联动，共同遏制自然资源违法行为。要将卫片执法作为坚决遏制新增乱占耕地建房问题的重要手段，充分发挥专项整治协调机制作用，及时消除违法状态，严格保护耕地。
统筹协调卫片执法与耕地卫片监督、国土变更调查等工作的关系，加强技术支撑、创新工作方式、实行成果共享，尽量避免重复核查、举证，切实减轻基层工作负担。
(三)强化监督监管。要把消除违法状态作为衡量卫片执法工作成效的主要标准，但要防止简单化、一刀切，一拆了之。对卫片执法中发现的问题，坚持“既查事、又查人”的原则，严肃处理。要主动自觉接受国家自然资源督察机构的监督，对督察指出的问题，按照相关规定和要求落实整改。按贯通协作机制的要求，将相关成果作为领导干部自然资源离任审计的重要指标，推动建立长效机制。
(四)严格合法性审查。地方各级自然资源主管部门要按相关要求及时对建设用地预审、建设用地审批、城乡建设用地增减挂钩、建设用地供应、临时用地、设施农业用地、全域土地综合整治试点等信息进行备案、填报，确保图斑合法性判定权源信息全面、真实、准确。对经核实发现图斑合法性判定问题突出的，部将公开通报。
自然资源部办公厅
2022年1月28日
