“十四五”推动“双碳”工作应关注的七个问题
景春梅 陈妍
（中国国际经济交流中心）
“十四五”推动“双碳”工作，应注重破除体制性障碍、打通机制性梗阻、推出政策性创新，为加快推动“双碳”进程创造良好的内外部发展环境。
一、纲举目张，强化顶层设计
“双碳”目标提出后，各地方政府、各行业、企业积极响应中央号召，纷纷设定各自“双碳”目标，但也呈现各自为政、缺乏统筹等乱象。碳中和是总量上的净零排放，应着眼全局从总体上算大账，坚持全国一盘棋通盘考量，统筹不同地区、不同行业、不同企业发展实际，合理制定减碳任务，做到有保有压，避免“一刀切”和突击冒进。应抓住碳排放主体这个源头，纲举目张，强化顶层设计。首要任务是准确界定相关概念，既要明确减碳主要是减少二氧化碳排放，但也要统筹考虑非二氧化碳等其他温室气体排放的减少。其次还要基于我国目前的发展阶段和发展任务，科学确定减碳时间表和路线图。当前我国城镇化、工业化仍在深度推进，经济发展和民生改善任务还很重，人均GDP刚刚达到1万美元，2035年要达到2万美元，这都意味着能源消费仍将刚性增长。推进“双碳”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，涉及能源、经济、社会、环境方方面面，需统筹考虑能源安全、经济发展、民生保障、成本投入等诸多因素，加强顶层设计，久久为功。
二、优化偏重的产业结构
我国工业规模巨大，虽然近年来工业增加值占比持续下降，但仍然是最大的能源消费部门。从排放量上看，工业直接排放占全国30%，加上工业使用的电和热，占比达60%～70%。优化偏重的产业结构是实现“双碳”目标的重要抓手。一方面要推动产业结构向中高端迈进，大力发展战略性新兴产业，加快推动现代服务业、高新技术产业和先进制造业发展。另一方面要重点关注高耗能高排放产业，严格控制钢铁、化工、水泥、有色金属等行业新增产能，提升产业集中度。此外，还要关注5G、大数据中心等新兴服务领域的高能耗现象。相关数据显示，目前全国有15万个数据中心，年耗电量超过1600亿千瓦时，相当于整个上海地区全年的耗电量，已成为耗电“大老虎”，而且这些数据中心电力供应70%来自于煤电。因此，要有针对性地对这些高耗能新兴服务业进行能量系统优化、节能技术改造，探索通过构建全国一体化大数据中心体系，实施智能调度以提升综合能效。同时，发挥好新兴科技公司绿色发展理念先进等优势，鼓励其参与碳市场自愿交易，带动产业链上下游共同参与“双碳”行动。
三、调整偏煤的能源结构
我国能源结构中，煤炭占比高达57%，是所有工业大国中最高的。使用煤炭产生的二氧化碳排放比石油高30%，比天然气高70%，能源系统产生的碳排放71.7%来自煤炭使用。以煤炭为主体的能源结构决定了我国实现“双碳”目标必将付出艰苦努力。根据研究机构测算，到2060年实现碳中和时，我国非化石能源消费占比需从目前不足16%提升至80%以上，非化石能源发电量需从目前的34%提升至90%左右。
我国能源转型应按“减煤、稳油、增气、加新”的路径持续推进。一方面，逐步降低化石能源消费总量。严控煤电项目，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。提高油气资源勘探开发能力，实现原油稳产和天然气增产，推动页岩油气等非常规资源规模化开发，增加国内油气资源供应水平。另一方面，大幅提高新能源消费比重。建立满足风电、光伏等新能源大规模、高比例并网要求的新型电力系统，改变电网运行方式，实现源、网、荷、储有机互联，供需双向互动。按照输配分开、配售分开、主辅分离、调度独立原则稳步推进电力体制改革，逐步剥离电网售电功能，建立独立的电力交易中心和调度中心，扩大区域、省间电力交易规模，健全市场化的电力辅助服务机制。重视核电作为大规模、稳定清洁电源对于实现“双碳”目标的重要作用，积极稳妥推动核电发展。
四、重视节能提效的关键作用
近年来，我国节能提效工作取得长足进步。2012年以来，单位GDP能耗累计降低24.4%，以能源消费年均2.8%的增长支撑了国民经济年均7%的增长。但总体而言能源利用方式仍然比较粗放，能耗强度是世界平均水平的1.5倍、发达国家的2～3倍，建立绿色低碳的经济体系任重道远。节能提效是推动实现“双碳”目标的最低成本路径，要大力推进全面节约战略。一方面，继续发挥好能源消费“双控”制度的“牛鼻子”作用，坚持严格控强度、科学控总量，将能源强度、碳强度作为衡量地区高质量发展的重要指标。未来应发挥用能权交易市场、碳排放权交易市场作用，赋予地方和企业在节能提效减碳过程中更多的自主权。另一方面，要高度重视提升终端用能效率，在工业、建筑、交通领域开展深度脱碳技术示范，完善节能提效的市场化机制，提升用能部门减碳积极性。
五、加快构建多元市场体系
实现“双碳”目标须更好地发挥市场作用，通过将零碳能源转化为经济效益，充分调动微观主体参与积极性。一方面，应加快构建多元主体参与、价值合理体现、市场交易活跃的电力市场体系，这是构建以新能源为主体的新型电力系统的必要支撑。同时，应充分发挥绿证交易市场作用，加强与全国碳市场的规则衔接，使绿证制度真正成为提升可再生能源消纳的重要保障。另一方面，随着全国碳市场上线交易启动，应尽快将电力行业之外的其他重点排放行业纳入碳市场交易范围，形成相对合理的碳价格，对投资决策、信贷评价标准等产生决定性影响，吸引各类资金流入绿色低碳行业。
六、促进绿色低碳技术蓬勃发展
和新型业态持续涌现
未来推动实现碳中和必须依靠技术创新和重大技术突破。实现碳中和的关键技术可分为三个层次，首先是电气化技术，电气化是终端能源消费的重要方向，因此要加强适应高比例可再生能源的智能电网、储能等技术攻关力度，大力发展电动汽车等；其次是在无法电气化的领域通过新型燃料替代实现深度脱碳，其中绿色氢能、生物质能、氨能等将在工业、交通、建筑领域难以脱碳环节实现对化石能源的替代；再次是负碳技术，包括碳捕集利用与封存（CCUS）、生物质能碳捕集与封存（BECCS）等，最终达到碳中和目标。“十四五”要通过加强体制机制改革和创新，发挥新型举国体制优势，为绿色低碳技术的蓬勃发展和新型业态的持续涌现创造有利的制度环境。
七、加强“双碳”领域国际合作
和规则标准制定
应对气候变化、推动绿色低碳发展是当前国际合作中各方较易达成共识的领域，也是我国开展国际合作的重要议题。虽然我国承诺的实现“双碳”时间跨度远远短于发达国家，但仍要警惕发达国家通过主导制定国际规则，给全球绿色低碳发展“带节奏”，向我国施压、恶化我国外部发展环境。
近日，中美发表应对气候危机联合声明，就中美两国近期及未来加强合作达成共识。可在此基础上适时提出将核能作为中美应对气候变化的重要合作领域，共同研究探讨核能对两国及全球实现碳中和的作用，以及未来的合作空间等。需高度重视欧盟等提出的碳边境调节机制（CBAM）可能对全球产业竞争和国际贸易格局产生的深远影响，应考虑与欧盟共同磋商构建双边互认的碳核算体系，争取应对主动权。在当前全球碳中和渐成共识的背景下，我国需要更加坚定地建设“绿色丝绸之路”，加强清洁能源投资合作，继续推动高质量共建“一带一路”。同时高度关注与此相关的国际气候治理动态，坚持发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则，积极参与相关国际标准和规则制定，维护我国发展权益。近期应组织专业力量深度参与ESG（即环境、社会和公司治理）国际标准制定工作，积极作为，避免受制于人。
