国土部：支持光伏扶贫、农光用地 光伏复合项目获得更多发展空间

为贯彻落实党中央、国务院关于加快推进光伏扶贫工程的重要决策，日前，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合出台了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，对光伏行业提出了更为明确的用地规定。

10月10日，国土资源部召开了支持光伏扶贫和规范光伏产业发展用地新闻通气会，主要从强化光伏扶贫用地保障、进一步细化规范光伏发电产业用地管理、切实加强光伏发电项目用地的监管等方面对光伏用地政策进行了解读。

永久基本农田不能光伏+

2015年，国土资源部等六部门联合下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)曾经明确，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，对促进光伏发电产业发展起到了积极作用。

而在最新发布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号，以下简称《意见》)中， 明确了光伏发电可以利用未利用地的，不得占用农用地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。

在新闻通气会上，国土部对上述政策进行了进一步的解读。其指出，第一，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目的用地，予以政策支持，光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。

第二，对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门协商同级有关部门提出建设要求、认定标准、监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求。

第三，要加强光伏发电项目用地监管，除文件规定的情形外，光伏发电站项目用地中硬化地面、破坏耕作层的，应当按违法用地查处。布设后未能并网的光伏方阵，以及按农用地、未利用地管理的项目退出时未恢复原状的，由所在地能源主管部门清理或责令整改。项目违反规定的，投资主体纳入能源领域失信主体名单，实施联合惩戒。国土资源部将根据行业管理需要，适时对各类光伏发电站项目用地开展专项监测。

首提“光伏复合项目”

针对“利用农用地复合建设的光伏发电站项目”，国土资源部解释道，国土资源管理工作的核心之一是对土地的用途管制和分类管理，从这个角度入手，《意见》提出了“光伏复合项目”的概念。按照现行土地管理制度，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中使用未利用地建设光伏项目的支持政策，在2015年已经明确，此次主要是明确了使用农用地建设光伏项目的政策。

首先，永久基本农田不能用，包括复合项目也不能进永久基本农田，这是一条底线。其次，复合项目的建设要求、认定标准，由各省级能源、国土资源主管部门协商同级有关部门研究提出。第三，复合项目利用农用地布设的光伏方阵可以不改变原本的用地性质。在光伏复合项目用地管理中，按照权责一致的原则，各省级能源、国土资源主管部门在提出本地区复合项目建设要求、认定标准的同时，还应当明确监管措施。

此外，国土资源部土地整治中心副主任罗明强调，“关于大家关心的光伏复合项目中方阵架设高度、架设形式、架设施工工艺等，按照《意见》要求，均由各省级能源、国土资源主管部门按照因地制宜的原则，商同级有关部门根据本地区要求和需要研究提出。”

在业界看来，此前按照国土5号文中的规定，各省对于农光、渔光等光伏项目用地一直持谨慎态度，个别省份甚至县级政府单位以此向光伏企业征收土地使用税费的现象也时有发生。而新版政策的出台，将光伏用地的主导权下发至各省级政府，要求“各省级能源、国土资源主管部门在提出本地区复合项目建设要求、认定标准”，从国家用地政策层面给予了光伏+项目的发展空间。但值得注意的是，正因如此，各省级地方政府对于光伏发展的态度将至关重要，如何认定标准将直接影响该地区光伏+未来的发展空间。事实上，随着光伏电站建设向中东部转移，农光、渔光项目也随之增多，光伏+的发展空间也将直接关系到各省份未来整个光伏行业的发展趋势。