在温室气体减排方面，碳税和排放权交易被越来越多的国家所采用，而且两种减排措施也被实践证明是行之有效的。作为负责任的大国，中国一直在为减排温室气体付诸努力，主动创新应对气候变化措施，并于“十二五”期间启动碳排放交易试点工作。总结前期试点经验并提出完善建议，同时对排放权交易和碳税的制度协调问题进行探讨，可以为全面实施碳排放交易及创新应对气候变化措施提供有益参考。
2015年，巴黎气候大会提出将全球气温升高控制在2摄氏度以内的目标。在此问题上，中国依旧体现出大国担当，承诺2030年左右达到二氧化碳排放峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%。2016年，在G20杭州峰会开幕前夕，中国正式向联合国交存气候变化《巴黎协定》批准文书,充分表明了中国政府减排温室气体的决心。当然，要实现既定的减排目标，我国还需要付出巨大努力。此前，我国已经颁布实施了《节约能源法》、《应对气候变化国家方案》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《低碳产品认证管理暂行办法》、《碳排放权交易管理暂行办法》和《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》等一系列应对气候变化法律政策，确立了排放标准、排放申报、能效标识和限额等制度，对于节能减排起到积极促进作用。据统计，“十二五”累计完成节能降耗19.71%,超额完成16%的目标任务。值得注意的是，要实现2030年中国承诺的减排目标，依旧需要在现有制度之外进行必要创新。“十二五”期间，我国已经进行了积极探索，尝试运用排放权交易、节能量交易等市场化手段应对气候变化，并计划“十三五”期间全面启动碳排放权交易。近期，一些迹象也表明，国家将启动碳税立法工作。在此背景下，对排放权交易制度完善、碳税立法的必要性以及两者的协调问题进行必要探讨，可以为应对气候变化实践提供有益参考。
1 碳排放权交易制度实施效果评介
1.1 碳排放交易试点总体情况
“十二五”期间，国家正式启动碳排放交易相关工作，选择北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7省市作为试点区域。
在温室气体控制方面，基于数据的可获取性，纳入各试点省市交易体系的温室气体会有一些差异。其中，二氧化碳作为温室气体的重要组成，约占全国温室气体排放总量的80%，其数据可得性强，成为交易体系重点控制的温室气体。7省市都将二氧化碳纳入交易体系，其中重庆市更是将甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等其他5类温室气体全部纳入交易体系。
在试点单位选择方面，基于各地产业结构的差异性，参与试点的行业则有所不同，北京、上海和深圳的重点是服务业，而广东、湖北、天津和重庆则是工业。试点主要涵盖电力、钢铁、水泥、石化等行业。在选择参与单位时，试点省市主要以年二氧化碳排放量或者年综合能耗为据，将重点单位纳入试点范畴。其中，深圳市和北京市门槛最低，为年排放5000吨二氧化碳的单位;湖北省门槛最高，为年综合能耗6万吨标煤及以上的单位。由于产业结构存在着差异，纳入标准也会具有一定的地方特色。如深圳市除执行二氧化碳排放量的标准外，还执行了建筑面积标准。无论门槛如何设定，纳入交易体系的单位通常为当地能耗大户或碳排放大户。相关数据显示，截至2015年底，7个试点省市共纳入20余个行业、2600多家重点排放单位。从总体上看，试点单位温室气体排放占当地总排放量的比例在35%-60%之间。
在具体操作方面，试点省市首先会在综合考虑温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构，以及重点排放单位纳入情况等因素的基础上上，确定排放配额总量。除上海外，其他省市均为一年一核定。比如，2014至2016年，湖北省配额总量分别是3.24亿吨、2.31亿吨和2.53亿吨。在总量控制的前提下，试点省市会依据历史排放法、历史强度法、行业基准法等，计算各纳入单位应得配额。比如，湖北省主要采用标杆法、历史法相结合的方法计算配额;广东省主要采用基准线法和历史排放法计算分配。在分配时，试点省市采用免费发放、有偿发放，或两者相结合的方法。除广东外，其他试点省市都对配额进行免费发放。配额分配后，有配额盈余的企业以及额外需求配额的企业，则通过二级市场进行交易。
1.2 碳排放交易试点取得的成绩
在试点过程中，各地积极探索，不断创新，取得了一定成绩，主要如下：
(1)切实减少二氧化碳排放。截止2015年底，排放配额总量约12.4亿吨二氧化碳当量，其中北京、天津、上海、广东和深圳碳市场纳入的重点排放单位已经完成了2次碳排放权履约;7个试点碳市场累计成交排放配额交易约6700万吨二氧化碳当量，累计交易额约为23亿元。其中，工业基础较好的湖北省虽起步较晚，但成效显著，目前已经成为中国最大、全球第二大碳排放交易市场。截至2016年12月31日，湖北二级市场碳排放配额总成交量2.93亿吨，总交易额69.43亿元，分别占全国78%和82%。
(2)为启动全国碳排放交易打下坚实基础。交易规则顶层设计，对于全国碳排放交易市场建设起着举足轻重的作用。在试点中，各省市都颁布实施了相关法律政策，如《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》、《广东省碳排放试行管理办法》，对于试点工作起着积极引导和规范作用。当然，这些法律政策也在实践中得到检验和修正，对于制定和完善全国层面的交易规则奠定了好的基础。此外，碳排放核算和核查、碳配额分配、交易规则、履约机制、注册登记等碳排放交易的关键制度安排也日趋成熟。
1.3 碳排放交易机制存在的问题
在前期试点的基础上，国家明确2017年启动全国性的碳排放权交易市场。虽然前期试点工作为全面开展此项工作奠定了好的基础，但依旧存在一些亟待解决的问题：
(1)相关基础比较薄弱。“从目前的顶层设计看，碳交易体系的构建，尚处于能力建设阶段。”一方面，试点省市都进行了规则制定工作，国家层面的相关制度也在这个过程中不断完善，但现有法律法规、政策体系、标准规范尚不健全，突出表现为全国性政策与试点省市政策以及试点省市间政策缺乏协调，还不足以有效支撑全国碳排放交易市场建设工作。另一方面，作为辅助碳排放交易体系实施的碳金融，温室气体排放核算、报告和核查体系，以及交易注册登记系统及灾备系统等尚处于探索和起步阶段。
(2)交易体系不够开放。只有在自由开放的交易市场中，才能实现碳排放配额的有效配置和提高交易效率。从试点看，七省市相对独立，都有自身的交易规则和交易场所，配额也主要在各自辖区内交易，具有一定的封闭性，缺少区域间的交易。全国性的碳排放交易市场，除了在区域内进行交易外，会存在大量跨区域交易配额的现象。但现有试点并未将配额跨区域交易作为重点，不得不说是一大遗憾。
(3)相关机制缺少协调。国家在推动碳排放交易的同时，也有用能权交易、节能量交易等两个类似制度。国家发展改革委出台的《用能权有偿使用和交易制度试点方案》明确提出2017年在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权交易试点工作。此外，北京、深圳、上海、福建和山东等地也开展了节能量交易工作。在碳交易试点过程中，特别是启动全国碳排放交易市场后，参与交易的企业很有可能也在进行用能权交易、节能量交易或者同时参与两者，但目前却缺少协调三者之间关系的规定。
(4)会导致一定的不公平性。纳入交易体系的企业主要为重点耗能企业，其购买碳排放配额后，生产成本会随之上升。当前，绿色消费尚未成为主流消费理念，当产品进入终端市场时，消费者关注的重点是产品价格，而非企业的绿色投入，故会出现一种不公平的现象：有偿购买碳交易配额的企业，其产品价格会升高，在缺少类似机制对超额排放温室气体的中小企业进行规制的情况下，购买碳交易配额的企业会处于竞争劣势。当然，这种情况也适用于节约碳排放配额的企业，其在减少碳排放的过程中，势必会增加改进技术或者使用清洁能源的成本，交易碳配额取得的收益通常难以抵消其额外的绿色投入。
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