项目建设的悬剑：非法用地
据国土部统计，2015年全国发生违法用地8.9万件，较上年同期上升9.8%。立案查处违法用地案件6.3万件，收缴土地1876.6公顷，罚没款13.3亿元，移交司法机关161人，移交纪检监察机关1902人。如此庞大的非法用地事件数目，您的项目没被“幸运砸中”吧?那么，恭喜了。多少土地管理政府官员、项目建设业主每闻“国土部卫星遥感”，常为之色变。
根据《土地管理法》等相关规定，如果建设项目用地涉及农村集体土地的，在项目取得立项批复后，项目业主需逐级上报，期间土管部门一般需进行土地规划变更、编制“一书四方案”(指建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案)等工作。各级土地管理部门之间的复核、审批程序需耗费大量时间，让人望眼欲穿。能源项目大多用地面积较大，通常需取得国务院最终批准方可用地，而完成这一程序至少需要两三年时间。
对于项目建设业主，在提出用地申请的时候，通常初步设计已经完成，项目用地范围已确定，补偿款也已支付，如果不及时进场使用土地，可能土地会被再次被耕种(如项目用地为农田)，需进行二次补偿，给企业造成不必要的经济损失。除了建设进度原因外，这也是一些项目业主希望及早使用项目用地的原因之一，可以理解。但必须指出的是，我国实行的是最为严格的土地审批制度，根据现行法律，在取得用地批准证书之前使用土地，可能构成非法用地。
《土地管理法》第76条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
“项目开工”不同于“开始使用土地”
搞项目投资建设的亲们，经常听到是“项目未经核准，不得开工建设”，此话当然错不了。关于“开工建设”是指破土动工还是第一方混凝土浇筑，业内讨论不少。
以能源建设项目为例，今年8月国家能源局颁发了《关于进一步规范电力项目开工建设秩序的通知》(发改能源〔2016〕1698号)，明确了电力项目开工标志：火电项目开工标志为主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土;电网项目中变电工程以主体工程基础开挖为开工标志，线路工程以线路基础开挖为开工标志。此文颁发后，有的亲以为，项目取得立项批复前开工准备、四通一平还是可以干的，为项目核准后开工早作准备嘛。
其实，研究一下土地管理的法规就会发现，无论是“四通一平”还是“开工建设”都必须取得用地批复，仅仅取得立项批复是远远不够的。根据《土地管理法》的规定，建设项目使用土地，应当事先经县级以上人民政府批准，取得用地批准证书。“开工建设”和“使用土地”根本不是一回事，无论是“开工建设”还是进行“四通一平”都属于“使用土地”，都应当取得用地批准书。“使用土地”并不是以“开工建设”为标志的。这一点必须注意，否则当心被国土部卫星遥感到“非法用地”哟。
在当前的经济形势下，建设项目投资政策多变，如果被认为未取齐开工必要支持性文件而开工建设，可能被责令其立即停止建设。尤其是火电建设项目，如果项目正处于对煤电规划建设风险预警等级为红色省份的项目(不含民生热电)，即使之后取齐了必要支持性文件，根据国家能源局《关于进一步调控煤电规划建设的通知》(国能电力〔2016〕275号)的要求，可能仍需暂缓建设，待预警等级转为绿色后，在相关部门的安排下，才能逐步恢复建设。如此一来，项目的损失肯定难以避免，根据国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔2016〕63号)，固定资产投资未按规定履行审批程序擅自投资，造成资产损失的，应当追究国有企业经营管理有关人员的责任。
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