利用“未利用地”进行光伏电站建设有利于节约土地资源和企业开发成本，亦属于政策鼓励的方向。从我国土地管理法规体系来看，建设用地管理比较成熟规范，未利用地分类、规划与配套法规政策相对滞后；未利用地的确认（即未利用地同时被认定为林地、草原），未利用地的利用方式（转建设用地、租赁、承包）以及未利用地的规划许可等问题，成为影响光伏电站用地合规性的重要因素。光伏开发企业在利用“未利用地”过程中，应深入调研了解各地土地利用政策，减少企业用地合规性风险。今天，为您扒一扒光伏项目用地中的未利用地、林地及草地的冲突与解决。
如何利用未利用地开发光伏电站项目
根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“《意见》”）的规定，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。根据该《意见》的规定，光伏企业开发光伏电站项目使用未利用地，可分为两部分，第一部分为不改变土地用途的，通常指光伏组件方阵用地，可通过租赁等方式取得；第二部分为改变土地用途的，通常指变电站、综合管理用房及生活服务设施用地，因其在未利用地上建造永久性建筑，需要办理未利用地转为建设用地审批手续。
租赁及承包
根据未利用地的所有权权属不同，可分为国有未利用地和农村集体所有未利用地。对于国有未利用地，应与当地国土资源局签订《国有未利用地租赁协议》；对于农村集体所有未利用地，通常指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”土地，根据《农村土地承包法》（国主席令第73号）的规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，应当与村集体经济组织或者村民委员会签订《土地承包协议》。此种情形下应当注意，以其他方式承包农村土地的，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。此外，将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。光伏企业在取得农村集体所有的“四荒”土地使用权时，应特别注意集体经济组织成员的优先承包权和民主决议程序；此外，对于农村集体所有的、已通过家庭承包或招标、拍卖、公开协商等方式发包给本集体经济组织成员的“四荒”土地，光伏企业可通过土地承包经营权租赁的方式从承包方处取得土地使用权。
未利用地转为建设用地
根据《意见》的规定，对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。根据《土地管理法实施条例》（2011修订）的规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。例如，新疆维吾尔自治区于2011年7月1日起实施的《关于减免土地出让金和新增建设用地土地有偿使用费有关问题的通知》（新政办发〔2011〕115号）规定，在对口支援受援地区城镇建设用地范围外，使用戈壁荒滩（林地、草地除外）建设产业聚集园区、引进产业项目的，获得国有土地使用权的单位和个人可免交土地出让金。在城镇建设用地范围内使用国有未利用地的工业项目，工业用地出让最低价可按所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的50％执行。光伏企业在未利用地上建造永久性建筑，改变了未利用地的用途，应按项目所在地的规定办理建设用地审批手续。
当未利用地遇上林地
光伏企业在光伏电站开发用地问题上，经常会遇到的一个问题便是，一块土地在国土资源部门被认定为未利用地，而在林业主管部门则被认定为林地。出现这一现象的原因主要是国土资源部门和林业主管部门对土地性质认定的规范不同，相关数据库并没有联网，从而存在一块土地被重复登记为不同类型的情形。根据国家林业局于2015年11月27日印发的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号），对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。但对于变电站、综合楼等永久性用地部分，需要改变林地性质，属于建设项目使用林地情形。一块土地一旦被林业主管部门登记为林地，即同时符合林业主管部门和国土资源部门的要求。
林地占用、征用
根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号）的规定，建设项目使用林地，是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。根据该定义，光伏电站项目使用林地，其变电站、综合管理用房及生活服务设施用地因需要在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，属于建设项目使用林地的情形。
根据《森林法（1998修正）》（主席令第〔3〕号）的规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。
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