传统观点认为需求拉动型政策工具可以在传统能源技术主导的市场空间中，为新兴清洁能源技术创造缝隙市场，提高企业利润和创新收益，从而激励更多的企业进行清洁能源技术创新。然而从光伏产业来看，需求拉动型政策工具并没有表现出对国家光伏产业创新能力的拉动效应。一方面可能是因为在全球化和开放经济条件下，需求拉动型政策工具的效应“外溢”，即其创造的市场被其他国家的企业或者产业分享，而未能惠及本国企业的创新。另一方面相对于传统能源技术，光伏技术属于破坏式创新，而且处于产业发展的早期，更容易对技术推动型政策工具，而非需求拉动型政策工具做出响应。此外，政策的时滞，企业技术研发动力缺乏、不愿将市场盈利转换成技术研发资金等也都可能削弱需求拉动型政策工具的效应。
不同光伏产业政策工具对于国家光伏产业创新作用的差异将更有力于解释主要国家光伏产业创新模式不同。美国和日本的光伏产业以技术推动型政策工具为主，保证了光伏产业基础和共性技术研发，有效地激励了企业等创新主体在光伏产业领域投入，同时保护性贸易管制政策形成封闭的国内市场，限制了需求拉动型政策效应的外溢，使美国和日本最终形成了以技术链条为主导的产业创新模式。德国具有强劲的需求拉动型政策工具，但是在全球化背景下，德国的需求拉动型政策工具对创新的效应被其他国家分享，同时技术拉动型政策工具配套不足，使得德国虽然拥有世界上最大的光伏市场，但是其光伏技术创新能力却低于美国和日本等。中国的光伏产业创新政策在技术拉动和需求推动型政策工具方面，无论是政策多样性，还是政策强度都远不及美国、德国和日本，制约着中国光伏产业创新能力的提升。
结论与思考
虽然具有相同的清洁能源发展目标和动机，但是美国、德国、日本和中国等主要国家在清洁能源创新过程中却呈现出各具特色的模式，背后的根本原因是国家光伏产业创新政策工具的选择和组合不同。美国和日本以强技术推动型政策工具和保护性市场需求型政策工具的配合，塑造了两国以技术研发链为主导的创新模式。大规模、开放式需求拉动型政策工具和弱技术推动型政策工具的组合，导致德国虽然具有世界上最大的光伏市场应用，但是技术创新能力却远逊于美国和日本。而中国的光伏产业则受制于弱技术推动型政策工具和弱市场拉动型政策工具，不得不处于产业创新价值链的最低端。
不同类型政策工具对清洁能源产业技术创新的作用效应各有不同。在光伏产业过去的创新历程中，对产业基础和共性技术研究的支持相对于市场培育在清洁能源产业创新过程中发挥了更为强劲作用；而政策外溢性、产业发展阶段、政策时滞、企业创新动力不足限制了需求拉动型政策工具对于清洁能源技术创新的效应。同时，产业生命周期也会影响到不同类型政策工具对于清洁能源技术创新的作用。相对于传统能源技术而言，清洁能源技术通常属于破坏式创新技术，在其产业发展初期，技术推动型政策工具更有利于清洁能源技术创新，随着技术和产业逐渐成熟，需求拉动型政策的效应将会提升。因此根据产业创新阶段的不同，合理匹配技术推动和需求拉动型政策工具及其组合是整个创新过程的关键。
政策工具和政策组合的绩效差异为中国和世界光伏产业创新政策的科学化和合理化提出了新的挑战和要求。面对经济危机以及国际贸易保护，中国政府不断强化国内光伏政策支持力度，通过密集的需求拉动型政策工具刺激国内光伏市场的迅猛扩张，2013年中国光伏新增装机容量达到11.3吉瓦，一跃而成为当年新增装机容量最多的国家。而与此同时，中国政府在光伏产业基础和共性技术研发上的投入却呈逐年递减的趋势，呈现出与美国、德国和日本相反的趋势。从产业政策的角度来看，国内光伏市场的迅速扩张可以最大限度地化解光伏产业发展困境；然而从激励技术创新的角度来看，中国光伏产业政策工具组合的调整未必能有效地激励整个国家产业创新能力和长远国际竞争能力的提升。未来中国光伏产业的发展依赖于更加合理审慎的政策组合结构。
从全球层面来看，需求拉动型政策工具外溢性的存在将会导致未来全球新能源需求拉动型政策工具供给的不足，并引发愈演愈烈的新能源产业贸易保护主义。在开放的经济条件下，民族国家需求拉动型政策工具具有外部性，其创新绩效可能外溢，理性的国家主体将减少需求拉动型政策工具的采用，减少清洁能源需求市场的供给，或者通过贸易保护主义政策降低和最小化清洁能源市场的外溢效应，从而引发国际贸易争端。2013年以来全球范围内围绕着光伏和风能等产业产生的贸易保护主义即是这一全球新能源产业创新政策困境的反映。因此从全球低碳治理和科技治理的角度出发，如何通过合理的政策和制度设计，保证全球新能源产业的需求拉动型政策工具的充分供给，并协调不同国家之间新能源需求市场之间的协调和配合，最大化全球新能源产业技术创新，也应该成为未来全球低碳治理理论和政策关注的议题之一。
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