美国最新ITC政策提案力挺光热发电

近日，美国一份最新出台的与光热发电行业发展密切相关的投资税收抵免政策(ITC)提案建议：从2016年底要再次提高光热发电项目的投资税收抵免政策的补贴额度。

而根据此前奥巴马政府的2015财政预算，ITC政策在2016年到期后将被废除，以生产税收抵免（PTC）政策予以代替，届时光热发电项目获得总投资补贴的额度将从30%降至10%。

上述新的ITC提案是由Amit Ronen提出的，曾作为参议员Maria Cantwell副办公室主任的他于2008年制定了为期8年的ITC政策。目前，任职华盛顿大学太阳能研究所主任的Amit Ronen正在建议国会重新考虑可再生能源政策，但是他担忧太阳能行业所追求的ITC政策的短期延期不太可能获得立法许可。

Ronen和James Mueller共同编撰的《太阳能软着陆：做出正确选择以避免ITC政策悬崖》一文提议，国会不应该再像此前那样制定一刀切的ITC政策，而是要站在技术路线中立的角度来制定ITC政策，该政策应基于技术规模化和成熟化之后项目初始安装成本下降的幅度和趋势来制定，因此不同的技术路线将会享受不同的ITC补贴额度。按照该提案建议的思路，光热发电项目的ITC补贴额度应高于光伏项目，因为目前只有很少一部分光热发电项目获得了开发，还根本没有实现规划化效益。

如下图所示，在当前的成本条件下，光热发电技术的ITC补贴额度应超过30%，而光伏发电技术则应低于30%。

图片来源：华盛顿大学太阳能研究所

按照Ronen的思路，随着光热发电项目安装费用逐渐降低，其应该享受的ITC补贴额度会跟着下降。该提案可以说是技术中立型的，因为它并不参考不同技术路线目前建设成本所存在的差异。相反，它会主要参考此前美国税务局存档的不同技术的建设成本及下降潜力来决定未来该技术应该享受的ITC补贴额度。

应对光热发电行业多一些耐心

Ronen表示：“任何新能源发电技术的发展都会经历‘鸡生蛋还是蛋生鸡’的循环，然后才能逐步实现规模化并具备价格竞争优势，但在其真正实现规模化之前，往往都不具备市场竞争力。”

美国可再生能源理事会（ACORE ）政策研究员Scott Clausen表示： “光热发电行业发展的过程实质是一个摸索的过程，随着越来越多的光热发电项目得到开发，整个行业也在不断实现规模化发展，光热发电的成本也会越来越低，同时技术也会越来越成熟。比如我们见证了包括Ivanpah电站在内的3个项目组成的第一批塔式光热电站的开发进程，可以看到它们的发电成本一个比一个低，建设速度一个比一个快。Ronen的提案重点考虑了不同太阳能发电技术之间的不同成本结构。”

图：美国能源信息署（EIA)对全球可再生能源净发电量的数据统计

得益于补贴额度高达30%的ITC政策的支持，经过初期为期两年时间的试验之后，自2006年以来太阳能装机量增加了1600%。尤其是在2008年ITC政策有效期被确定为8年后，投资者和开发商对于新能源领域投资的信心大增。

由于光热发电项目从申请许可到建设投运往往需要5年之久，因此我们可以从上表中看到，虽然2008年ITC政策已经刺激了光热发电行业的发展，但直到2014年光热发电项目装机量的剧烈增长才真正显现出来。

此外，2013年以后没有新的光热发电项目获得开发，因为按照ITC政策规定，2016年以后投运的光热发电项目将无法享受ITC政策的支持，而到期之前的有限时间显然无法完成一个光热项目的整体建设流程。

事实上，Ronen所提提案的主要思路就是将补贴政策实施的确定性和市场不断发展成熟后的后续调整措施相结合，而该思路与加州太阳能计划（CSI）不谋而合。加州为了鼓励屋顶太阳能发电设施的安装，一开始通过补贴大力降低其先期安装成本，从而加快其普及率，然后再逐渐降低补贴标准。

BrightSource政府事务部门高级副总裁Joe Desmond表示：“Ronen的提案与加州此前实施的CSI计划有很多相似之处。” Desmond是施瓦辛格执政期加州能源委员会的主席，曾参与CSI计划的设计和制定，并力促该计划通过国会立法程序。他说：“当时制定这一计划的基本原则就是维持确定性的补贴政策和达到激励行业健康发展两者间的平衡，目的在于向私营企业传递正确的信号，同时通过管理引导来增强群众对这一计划的认识。”

ITC政策延期两年意义不大

Clausen认为，全面税制改革有望在2017年进行，即2016年10月份总统选举结束后。

事实上，ITC政策延期的提议曾在2014年被提出但未通过，同样的提议将在美国2015年秋季举行的参议会上再次被提出。但Clausen认为ITC政策的短期延期会阻碍光热发电行业的发展，他表示：“由于光热发电项目申请和建设费时相对较长，1-2年的ITC政策延缓对多数光热发电项目的推进并不能起到实质性的帮助。此外，光热发电项目往往需要巨额投资，因此投资商需要长期确定的ITC政策来保障其可以获得稳定收益。”

若ITC政策得到短期延缓，可能会使因ITC政策即将期满而受到影响的最后两个美国光热发电项目起死回生，即SolarReserve计划开发的装机规模为150MW的Rice项目和阿本戈计划开发装机规模为500MW的Palen项目，其中Palen项目的一期250MW项目已于2014年获得审批，但由于ITC政策即将到期，最终BrightSource和阿本戈决定撤销申请。

普及最新ITC政策概念仍需努力

Ronen说：“对于ITC政策提案的落实，我们已与相关机构和部门取得了富有成效的对话。如果这项技术中立性ITC政策获得批准，那么那些具有市场价值和创新潜力的技术就可以获得应有的支持和补贴，从而帮助这些技术最终实现商业化发展。”

此外，该提案的制定也可以避免争议。早期技术中立政策审核未通过的原因在于其补贴额度是根据碳排放指标来制定的。Ronen表示，其它诸如清洁电力计划（CPP)和可再生能源标准等法规会阻止投资者进行高碳排放项目的投资。

通过进行多个项目案例评估，Ronen制定的ITC政策提案意味着即使某种可再生能源技术竞争力越来越强，也仍然可以继续享受税收抵免补贴政策。

Ronen解释道：“此外，对于那些担心过分支持某种特定的技术路线而造成决策失误或者正在费心比较选择一种更优技术路线的决策者来说，他们可能更愿意接受技术中立性的解决方案。虽然进行税收改革还需要等待一段时间，同时要想让人们认识并接受ITC提案提出新的概念、然后形成可实施的办法也需要一段时间，但我们此刻需要做的就是把我们的想法说出来并与各方进行深入的沟通，最后按照讨论出的最优方案实施。”