（二）地方政府投资冲动
在我国现行体制下，各级地方政府对企业的投资决策会产生重要影响，而地方政府对新能源产业趋之若鹜的根本原因则是追求GDP所带来的地方政府政绩。为了在任期内创造更多的产值，地方政府的决策往往具有短期性，热衷于见效快的所谓的政绩工程。光伏产业因其用人多、投入大，一方面可以创造GDP、带动就业，另一方面其更是与清洁能源、高新技术密切关联，符合我国经济发展方式转型的政策要求，因而备受地方政府青睐。
在2010年10月国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》后，全国31个省（市、自治区）均把新能源的代表——光伏产业和风电产业列为优先扶持发展产业，全国600个城市中有300个选择发展太阳能光伏产业，其中100多个建设了光伏产业基地。这其中，有个别城市确实具有一定资源优势，但更多城市并无明显优势，甚至其现有技术水平和发展能力远达不到产业需求，但短期内也能靠投资增量带动GDP和就业增加。另外，由于地方政府纷纷将光伏产业作为重点扶持对象，为其提供各种优惠政策，因此企业对于进入门槛很低、有钱就能建生产线的中游加工制造环节趋之若鹜。据中国新能源商会提供的数据，2011年我国光伏产能已达到30GW，但同期全球市场需求却只有27.6GW，国内光伏产能已经大大超过全球市场需求。因此，地方政府基于GDP驱动的投资冲动，是造成我国光伏产业陷入产能过剩困境的根本原因。
政策建议
（一）危机中蕴含机遇
从以上分析可以看出，国内产能迅速扩张与市场需求缓慢增长致使光伏产业产能过剩，同时外需增长乏力、“双反”政策扑面袭来等，各种国内外不利因素涌现，我国光伏行业走到了十字路口。从表4可以看出，我国光伏行业主要企业净利润在2010年之后明显下降，整个光伏行业陷入困境，到2012年末亏损最为严重。从2013年的净利润指标来看，光伏行业有回暖趋势但仍不乐观。
目前看来，中国光伏产业已进入洗牌期。笔者认为，在适当时机进行洗牌不一定会阻碍产业发展，反而有可能为相关行业赢得更广阔的发展空间。从我国宏观政策来看，银监会今年年初下发的《关于支持产业结构调整和化解产能过剩的指导意见》中，将光伏产业定位为产能过剩行业。而人民银行今年下发的2014年信贷政策工作意见指出，要发挥信贷政策导向，坚持区别对待、有扶有控，支持信息消费、集成电路、新能源汽车、光伏等战略新兴产业发展。从人民银行和银监会对光伏的定位来看，“产能过剩产业”与“战略新兴产业”似乎相互矛盾，但笔者认为也都有各自的道理。光伏产业作为清洁能源行业的代表，其现阶段也确实处于产能过剩的状况之中，亟需改善其供求关系来实现均衡发展，但其在我国未来能源行业中必然占据举足轻重的位置，危机中蕴含着一定的发展机遇。
（二）政策建议
1.引入市场机制，改变经营理念和模式，实现优胜劣汰
在我国光伏产业过去的发展中，投资大，需求少，产业高度集中于低端环节，这与我国政府强力干预经济有关。“有形的手”通过提供各种优惠产业政策刺激投资，短期内创造了供给，带来了地方GDP增长，但是最终的需求并没有被改变，导致产能过剩问题十分突出，也带来了光伏企业发展的良莠不齐、鱼龙混杂。因此，要实现光伏产业的真正可持续发展，必须减少政府干预，让“无形的手”真正发挥市场调节作用。
首先，真正发挥市场机制在推动光伏产业结构调整、优胜劣汰、优化布局及开发利用方面的基础性作用；其次，对不同光伏企业实行区别对待，重点支持技术水平高、市场竞争力强的骨干优势企业发展，淘汰劣质企业。
2.转变政府补贴方式，改善政策补贴效果
我国现有的光伏产业政策对产业链中制造环节起到了很大的激励作用，一方面直接导致我国光伏产业制造环节产能巨大，另一方面由于补贴政策而带来的产品超低出口价格，也成为我国近几年多次陷入国际贸易摩擦的直接原因。因此，应尽快调整产业政策，把政策重点转到培育与扩大国内市场方面，如将补贴装机量改为补贴发电量、将补贴发电端改为补贴用户端等，促进光伏产业从生产到消费的均衡与全面发展。
3.加强技术创新能力，降低光伏生产成本
面对我国光伏产业当前的困境，必须把加强光伏技术的研发与创新放在重要位置。要使太阳能发电成本低于普通发电成本，光伏生产成本就得降低，这就要靠技术创新。必须认识到，仅停留于技术跟风状态的产业在未来是没有前途可言的。
4.重视光伏产业人才培养
光伏产业尚属一项新兴产业，我国现有的光伏产业政策中缺乏关于光伏技术人才培养等方面的内容，光伏产业人才的培养能力明显不足，人才紧缺将成为我国大力发展光伏产业最大的制约瓶颈。一方面应积极探索光伏专业人才培养的新模式，建立与产业发展相适应的教学内容与课程体系，实行产学研结合，在加强理论知识培养的同时，更加注重实际操作能力的培养；另一方面要加强科研平台建设，提高光伏专业科学研究水平，为光伏人才的培养提供更多政策支持。
作者单位：锦州银行
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