《能源法》的制度性优化

整个人类的历史也是一部能源开发利用史，但依法规范能源的系统认识却是近代社会的产物。能源法虽久以有之，甚至可追溯到15世纪英国普通法中的财产法则。但蔚然成形便是20世纪70年代石油输出国组织（OPEC）禁运与油价猛涨的时候。石油危机发生以来，世界各发达国家加快了能源立法的进程。日本于1979年颁布《能源使用合理化法律》，1974年法国制定《省能法》，1976年英国颁布《能源法》，1978年美国颁布了《国家能源政策法》，1998年德国修订了《能源经济法》。 这些法规的颁布，对缓解能源危机、发展经济发挥了积极的作用。

中国也相继颁布了《煤炭法》（1996年），《电力法》（1996年），《节约能源法》（1997年制定，2007年修改），《可再生能源法》（2006年）等一系列与能源有关的法律法规。从上世纪9O 年代中期起，中国能源法制建设无论是从立法数量上，还是从法律的效力等级上、从立法质量上都有了飞跃的发展；能源开发利用的法律意识增强，依法从事能源开发利用水平有了大幅提高。但当今严峻的能源形势使得一部能源领域的基本法的制定成为迫切需要。

企图通过法律进行社会变革是现代世界的一个基本特点。作为规范能源经济关系和社会关系的基础性行为准则，能源安全立法保障制度的构建有助于明确国家能源发展的总体 战略， 有助于确立能源产业发展的方针、目标和措施，有助于明确能源市场的准入、价格、 储备、投资等基本行为规范，在各国能源安全保障策略实践中能源立法的基础保障作用一直都被强调，并已经得到国际层面上的公认。用法律手段规范能源开发利用活动，调整和解决能源问题，已经成为世界各国的普遍做法。

世界各国在进行能源立法的过程当中，无不将能源法律制度的设立、创新、完善作为立法的重要任务之一。然而，什么是能源法？并未有一个普遍接受的定义。澳大利亚学者布拉德布鲁克（Bradbrook）将能源法定义为：“个人之间、个人与政府之间、政府与政府之间、州与州之间有关所有能源的权利与义务的分配。”国内有学者将能源法定义为“调整能源合理开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用及其规制，保证能源安全、有效、持续供给的能源法律规范的总称。”笔者赞同将能源法视作一个交叉领域，即有关能源开发利用的各种法律关系的总和，无论公法、私法。因为能源问题不仅涉及到能源工业本身，对于经济安全、社会分配、环境保护乃至国际关系都有着牵一发而动全身的利害关系，需要以跨学科的视角来研究能源法问题。而这种更加包容与实在的视角又将赋予能源法以超脱传统价值维度的新使命。能源法的基本理性分为两个层次：第一个层次的能源法基本理性包括能源供给安全、能源公平服务、能源环境安全；第二个层次的能源法基本理性包括能源政府规制、能源市场供给、能源结构优化、能源清洁利用、能源生产安全、能源效率、能源技术创新等。

从历史的发展脉落来看，不同时期，社会评判的价值标准是不同的。由此，能源法也经历了三个阶段的历史变迁——能源生产法、能源供给法和能源利用法。虽然当今能源法在形式上具有“绿色化”的痕迹,但其财产法的实质并没有改变,仍然以短期的能源供应为目的。能源可持续发展行动纲领的制订促使能源法在理念和制度上进行彻底的变革。理念上要强调能源代内、代际以及种际间的公平,制度上要实现限制化石能源消费制度的创新以及能源法律制度和环境法律制度的有机融合。从世界能源体系演变的历史逻辑来看，从垄断走向竞争的市场化转变是总的趋势。与世界能源市场化进程相对应，当代能源立法正在发生深刻的变革。各国能源法的调节模式逐步从国家垄断和所有的传统模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式，向有限的能源市场化转换；随着能源环境（气候）问题的突出，能源法的发展日益呈现出生态化趋势，从局限于确保供应安全转变到以管理外部性、调节需求与改良利用为重点；由于能源与社会发展的密切关联，能源法也正在通过若干权利导向的机制走向人本化。能源法这三种变革趋势表明了其承载的经济增长、社会公正与环境保护的三种法律价值。在能源立法活动中，传统能源法常常突出了能源法在保障能源供给安全的经济功能，但是环境保护功能、特别是社会公正的促进功能常常被弱化、甚至被忽略，这也是现实中能源活动领域生态环境日益恶化、能源不公现象日益严重的重要原因所。因而，在能源活动领域综合考虑能源的供给安全、环境安全及关注能 源领域社会公正的改善必将成为当今世界各国制定能源立法和制定能源战略的一个必然趋势和重要任务 。

拥有较为完备的能源立法是应对全球气候变化问题与保障国家能源安全的重要制度基础。综观世界各国，每个国家的情况不同，《能源法》的立法模式和完备程度也有着很大不同。第一种模式是美国的“法典式”立法模式。美国是世界上最大的能源生产国和消费国，它在能源领域进行的立法亦比较完善。2005年的《能源政策法》(Energy Policy Act 2005)虽然名为能源“政策法”，而事实上则集美国能源立法之大成，其内容广泛而具体，几乎涵盖美国能源领域的方方面面。如果说它是美国能源法典也丝毫不过分。第二种立法模式是“通则式”立法模式。韩国《能源基本法》、蒙古《能源法》、德国《能源产业法案》等，都是采用的这种立法模式。第三种立法模式是“政策式”立法模式，即只规定能源战略和规划思想、目标、措施、基本的政策手段与程序等，用来作为国家能源战略和能源政策的法律基础。典型的如日本《能源政策基本法》（2002年）。

能源是国家安全的命脉和国民经济发展的重要基础,能源问题已成为一个国家乃至全世界可持续发展的根本问题,能源法准确的法律定位将直接影响到制度的安排与实施。随着中国经济社会的快速发展和世界格局的复杂多变，能源问题的重要性正日益凸显。目前中国是世界上第一大能源生产国、第二大能源消费国，现有的政策和法律在应对能源需求的快速增长和国内外能源形势变化等方面已经显得力所不及。中国亟需出台一部全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法，同时不断健全以《能源法》为核心的能源法律体系建设。《能源法》的立法不仅是能源法律体系中基本法的制定，也是为修改和制定其他能源专门法和配套法规提供法律依据和价值取向，更有助于解决能源专门法与其他法律、能源专门法之间以及的衔接。

世界范围内能源法律制度正处于一个变革的时代。如果说现代社会法律革命的主战场已经从传统法律转向新兴法律，则随着能源价格的飙升与骤降及其引起的社会生活动荡，能源法业已成为法律革命的主角。法律革命既有实质性的革命，也有形式的革命，能源法在法律革命中成为主角的重要原因是形式革命，即制度设计融入了绩效指标。能源法框架从确定到操作是能源法律制度从设计到安排的过程，虽然期间有不少变数，但《能源法》都必须抓住能源问题解决的路径依赖进行选择，这是当今世界立法的趋势与潮流。而能否在模式选择、制度设计和权利分配中充分体现能源立法所应遵循的能源安全保障、能源效率提高与能源环境友好的目标则成为检验相关立法成熟与否的重要标志与逻辑基点。能源法变革是典型的国家问题。世界各国亟待解决如何构建国家能源法的问题。崛起中的中国更不例外。由于中国在能源领域的立法还不完善，石油、天然气、原子能源领域尚没有立法，采用法典化立法的条件不具备，因此，中国的《能源法》显然不可能采取美国的立法模式。但是中国也不能采用政策性立法模式，因为政策性立法可能太过原则，不具有操作性，也不能解决实际问题，甚至不为人们所喜欢。《能源法》的制度设计是中国能源法律制度与其他法律制度相链接的起点与归属，直接决定中国能源法律制度绩效与制度成本之比,决定中国能源法律的制度结构。虽然就法律表现形式而言,中国的能源立法已初具规模，但就其内在逻辑关联与制度构建而言,诸多问题仍有待厘清,因此制定一部统领整个能源法域的基本法已迫在眉睫。基于现行立法经验及欠缺的分析，中国能源立法应作出发展方向上的调整：实现从政策性立法向应用性立法、从“软性”倡导向“软硬”结合、从现实应对向科学前瞻、从政府唱“独角戏”向多主体合作、从分割立法向协调立法的转变。

目前，中国面临着能源结构不尽合理，能源利用效率低下，能源安全保障空间有限以及能源管理体制亟待理顺等一系列问题。因此，为了规范和促进能源的合理、有效、安全利用，必须建立适合中国国情的中国能源法律体系框架，并不断完善与能源相适应的法律、法规和规章制度。能源法律体系应包括能源基本法和具体能源法两个组成部分,其中具体能源法又可划分为能源利用法、能源产业法和能源公用事业法。以此为参照对中国能源立法进行体系化评估,仍存在着一些系统性的缺陷，比如能源基本法缺失、能源产业法覆盖领域的欠缺以及能源公共事业法整体上立法层次偏低等亟待解决的问题。其中，尤以能源基本法 的缺位影响最为深远。因此,我们要从对《能源法》进行合理定位、完善能源产业法的覆盖领域以及提升能源公用事业法立法层次等方面推动中国能源法律体系的发展完善。有鉴于此，中国当前正在进行的《能源法》应以能源基本法定位立法,单行能源法只有根据《能源法》的法理和制度规则进行制定或者梳理、修订，才能成为能源法律体系的有机组成部分。

一段时间以来，加快出台《能源法》的呼声不绝于耳，这部能源领域的最高法律，将对中国重要能源领域的建设、管理和运营的有效规范和监管提供依据。据悉，2008年，《能源法》草案经数十次易稿，最终形成了《中华人民共和国能源法》送审稿，由国家发改委报送国务院法制部门。之后，这份送审稿在多次征询意见的基础上进行了数次修改，但至今《能源法》仍未出台。因此，笔者建议，在谨慎的前提下，超前立法，规范立法，开门立法，不断修改完备相关的能源法律，加快《能源法》出台速度，从而使中国能在新形势下正确运用法律手段来保障能源的安全可靠供应，以能源的可持续发展来实现经济社会的可持续发展。

一种好的能源法律制度将有助于中国经济社会的全面、协调、可持续的发展。从分析法学的理论角度，任何制度功能的发挥都是在制度结构中实现的，没有制度结构也就没有制度，制度绩效也就无法发挥；制度结构不合理，制度绩效就低，制度成本就高。制度本身需要协调链接的制度结构，制度功能的发挥总是以制度协调为前提的。《能源法》更是如此。它要发挥制度功能就必须建立协调链接的制度结构，而法律的“体系化”是形成法律制度协调链接的整合方式。然而，中国现有的能源法律框架仍以政府的行政控制权力与国有企业的垄断权为基础，却没有明确规范各市场主体的行为准则，缺乏市场化及其监管的制度设计。我们知道，法律等正式制度向能源效率转型是中国能源发展阶梯式转型的根本要求，因此，《能源法》必须立足于市场经济进行制度设计与安排，以能源效率为出发点,以能源安全与能源效率为目标值，用产权效率与政府公平来推动能源产业的集约发展和清洁发展。同时，《能源法》要注意能源安全原则、能源可持续利用原则、节能与能源效率原则、能源与环保协调原则等四项基本原则，而这四项基本原则决定了《能源法》必然以其路径依赖作为法律逻辑的出发点与归属。国家、政府、市场与技术因此成为《能源法》法律逻辑的基本范畴。《能源法》制度选择与安排将以能源安全与能源效率为轴心，在这四大基本范畴的框架内进行逻辑演绎。

当然，能源法也必然会反映能源领域的权力与利益变化。确立能源变革原则、按“权力与利益”二元观构建能源法以及实现能源创新，这些都是我们立图实现的基本归旨，但必须承认，只有正确反映权力和利益诉求，才是整个能源法中最核心的部分。只有把它们纳入到能源发展的良性轨道之上，才能最终有效、均衡和平稳地实现经济转型。因此，切实反映能源领域中的权力和利益变化，进行有效的制度设计，并将它们纳入到市场轨道中，才是能源立法得以构建，经济转型得以现实的基础。由于《能源法》担负着国家能源发展转型与推动建立互补型经济治理结构的重任，使得《能源法》的起草和颁布是一个立法过程，更是一个政治过程。《能源法》制度设计中涉及能源战略与规划，确立大部制政府部门及其职能，建构公平并有效率的多元投资主体能力，确立能源竞争与反垄断规则等重大制度变革，已经远远超出法学家与现行立法体制之所能，必须由政治家抉择。政治制度的变革将成为《能源法》完成使命的契机，政治智慧是《能源法》走出立法困境的必由之路。

【无所不能特约作者，陈柳钦，中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授】

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