当光伏项目不再需要补贴时，电网也保障性接入时，土地成为光伏项目落地最重要的限制因素!光伏复合用地项目，成为解决光伏项目用地问题的重要方式。
然而，由于缺乏全国统一的标准，对“农光互补”、“林光互补”、“渔光互补”等问题缺乏准确的认定，这类复合项目的用地合法性，以及税费的征收，都让投资者面临巨大的困惑!
一、存在矛盾的两份文件
2021年11月11日，山东省能源局下发《关于公布2021年市场化并网项目名单的通知》,共计152个项目，规模达到了1051万千瓦!从项目清单可以看出，这批项目是以“农光互补”项目为主。
而就在这份文件下发前一周，2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，通知要求：
重点核查 2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。并从即日起，停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。核查光伏项目土地使用是否符合鲁国土资规〔2018〕4号文件规定要求，是否履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，永久性建设设施是否取得合法建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况。
那未来山东的农光互补项目还能不能干?怎么干才能符合要求?
2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合下发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)，也提出：从第三次全国国土调查、2020年度国土变更调查和督察执法情况看，一些工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。各地应进一步细化耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管制措施,全面实施耕地用途管制。
二、不确定的土地性质
2022年1月28日，自然资源部办公厅发布《关于开展2022年卫片执法工作的通知》，根据文件：
要制作和下发卫片执法图斑，利用年度国土变更调查和相关监测成果制作补充图斑，按照“一图两用”模式，将上述图斑下发用于开展土地、矿产卫片执法工作。另一方面则是核查填报卫片执法图斑信息，对部下发卫片执法图斑开展实地核查，根据《土地卫片执法图斑合法性判定规则》《矿产卫片执法图斑填报指南(试行)》分别进行合法性判定。
对涉及的交通、能源、水利设施，保障性住房、设施农业等违法违规用地问题，要形成清单及时移交相关部门，共同推动整改落实。
由于之前的土地性质数据，分属于国土、林业、环保等多个部门，同一块土地，在不同地区可能属于不同的地类。同时，不同的部门，不同省份，对于光伏项目用地的管理标准也差异很大。
存量光伏电站在“三调”数据与原有数据融合后，其用地性质面临发生改变、补办手续甚至是搬迁或拆除的风险，这不仅将带来经济方面的损失，对于土地境况捉襟见肘的光伏行业而言也是一大压力。
之前，已经出现存量的光伏项目，进入“三调”的生态保护区被要求拆除的情况。
2020年1月，内蒙古自治区第十三届人民代表大会第三次会议上，内蒙古自治区主席布小林在政府工作报告中强调：从严控制草原核心区，新建风电、光伏和矿山项目。支持在荒漠地区、采煤沉陷区、矿区排土场建设光伏电站和风电基地。节约、集约用地，推进荒漠化土地治理。
2020年8月，乌兰察布市要求草原上在建运营的矿山、风电光伏等项目限期退出。
三、不好把握的税费标准
除了土地是否能用之外，“互补”类项目的税费问题，也一直是行业关注的焦点。
目前，全国尚没有对光伏复合项目的耕地占用税问题予以直接明确，大多数地方对于光伏企业占用农用地修建办公用房、变电站、进场道路等附属设施，按当地的适用税额缴税没有异议，但对于光伏复合项目中光伏阵列所占耕地(农用地)是否征税存在较大分歧。
面对相关企业的咨询，基层税务机关的答复和解释口径不一，征纳双方的争议较大，缺乏统一的标准。
有的地方认为目前没有任何针对光伏复合项目的优惠政策，应当按照税法规定，按耕地(农用地)占用的一般情形全额征税。有的地方完全依照纳税人申报信息进行征收，存在申报信息不全不准等隐忧。有的地方省级部门出台了专门规定，如2015年内蒙古地方税务局联合财政厅发布的《关于明确光伏发电耕地占用税政策的通知》(内财税〔2015〕915号)规定，对于光伏电站光伏板阵列之间没有改变土地性质且保持原状及原有农牧业功能的土地，不征收耕地占用税。
光伏复合项目，从立项、复合认定、土地供应到税款缴纳，涉及能源、自然资源、农业、税务等部门，目前部门间信息传递与共享机制不够完善。有的地方税务机关无法掌握项目确切信息，以临时占用耕地为由要求项目企业缴税。有的标榜为光伏复合的项目事实上并没有实现“农光互补”，所占农地没有任何种植和产出，存在以复合项目名义逃税的嫌疑，给税务机关带来较大的执法风险。
