“实践表明，清洁取暖是京津冀及周边地区改善空气质量最关键的举措，对降低PM2.5浓度的贡献率达到1/3以上。”日前举行的生态环境部例行新闻发布会上，新闻发言人刘友宾再次强调清洁取暖。尤其针对近期“北方‘煤改气’将暂缓或搁置”的说法，他明确表示，今年将坚定不移会同有关部门和地方继续推进清洁取暖，“这个没有任何动摇，没有任何变化”。
正如刘友宾所言，清洁取暖的作用有目共睹。在此基础上，如何巩固成效、还有哪些症结，成为清洁取暖的焦点之一。对此，一份由北京化工大学、中国农村能源行业协会民用清洁炉具专委会、亚洲清洁空气中心联合撰写的《北方典型地区农村居民冬季取暖研究报告》(下称《报告》)适时发布，围绕“农村”这一改造难点，调研组赴山西、陕西、黑龙江等多地寻找答案。
室内空气污染长期被忽视
“根据地理特征、气象条件、资源禀赋、经济和政策等实际情况，我们选择了六地农村进行调研，涵盖北方不同类型的村庄。其中，山西长治是‘2+26’城市之一，朔州是非重点管控城市;陕西铜川作为重点区域汾渭平原的代表，榆林属于陕北高原区城市;在黑龙江，选择了煤炭资源丰富的牡丹江，以及生物质资源较好的绥化。”北京化工大学生物质能源与环境工程研究中心主任刘广青介绍。
尽管各地情况不同，调研组还是发现了一个共同现象，即农村生活用煤的实际消耗依然被低估，特别是对室内空气的污染程度被严重忽视。
以农村居民取暖年散煤消耗为例，《报告》显示，山西、陕西、黑龙江的实际消费量，分别是当地政府统计年鉴数据的2.69倍、2.08倍和14.87倍。在部分地区，传统供暖设施较为普遍，加上农户操作不当、使用习惯等问题，低效高排的炉具成为主要排放源之一，且实际污染波动较大。
同时，由于现有政策更强调“解决雾霾”这一公共问题，很多农户在缺乏认知的情况下，治理主动性不足。由此，造成室内PM2.5浓度远高于世界卫生组织提出的日均浓度指导值。“例如，在山西26户家庭的测试结果显示，燃煤取暖的室内PM2.5日均浓度最高达到指导值的10倍，且所有家庭的瞬时浓度均出现超高值。”《报告》提出，下一步也要着力于室内空气质量改善，重视健康影响宣传，让农户在经济条件允许的情况下，有意识地自主转向清洁取暖。
中国科学院院士、北京大学城市与环境学院教授陶澍表示，当室外污染严重时，关门关窗实际挡不住PM2.5。但目前，对于室内空气的关注度长期不足。“在‘2+26’地区的农村按计划实现改造，可带动室内空气质量大幅改善，使居民对PM2.5的暴露下降60%。”
“层层加码”“书面达标”频现
结合前期工作，调研组进一步发现，政策“层层加码”、任务“书面达标”等怪象并存。
刘广青表示，由于改造时间紧、任务重、问题多，地方政策频频加码。“省里任务比国家下达得高，市里又比省里高，到了县一级更高，给基层政府造成很大压力。在此影响下，部分地区甚至出现‘书面达标’现象。”刘广青说。
以陕西为例，《报告》显示，2018年，该省由《汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》制定的70.7万户任务，自行加码到78.55万户。西安、宝鸡、咸阳更是单独制定了严格的市级目标，比如西安下达的65.8423万户任务，比国家、省级指标分别高出约44%和32%。
“从实地调研来看，陕西完成任务的情况并不理想。部分地区‘煤改气’以通气入户算作任务完成，‘煤改电’以补贴空调或发放电热毯等直热式电取暖设备算作任务完成。在农村，有些农户实际仍在烧煤取暖。”《报告》称。
多位专家表示，政策制定与实施脱节的背后，涉及管理框架等深层次问题。
“省级部门主要负责规划编制，市级规划基本照搬省里文件或简单加码，县级政府并不参与制定清洁取暖规划，只能被动实施。乡镇政府又是具体落实推广的基层、一线部门，对于农户取暖需求、资源禀赋比较了解。”一位业内人士坦言，这样的管理架构，导致政策措施与地方实际有偏差，极易带来技术路径过于死板、产品质量难以监控、缺乏科学考核办法等一系列问题。然而，清洁取暖牵涉多层级、多部门，协调存在较大难度。
“基层情况千差万别，一个县、村，甚至到了同村、不同户的情况都有区别。越往基层走，越需要明确、合理的改造方案与指导。没有一个模式、一套方案能够覆盖全部。”中国建筑科学院建筑环境与节能研究院院长徐伟如是说。
“热市场”后续隐患重重
除了改造本身，调研组还指出“热市场”的后续隐患。
刘广青称，清洁取暖市场目前以“政府主导、企业配合”为主。然而，限于更重数量的考核机制、产品评价标准的缺失以及供货时间紧等问题，政府项目在短期内大规模实施，普遍存在压低产品价格与质量，进行恶性竞标等现象。
“产品质量良莠不齐，很多厂家缺乏在北方农村地区进行产品维护的经验，难以提供良好的售后服务。”刘广青举例，包括空气源热泵低温下的能效、除霜、舒适度等问题，洁净煤质量、炉具性能提升等问题，目前均有待解决。“在短期逐利的情境下，企业缺乏积极性，不愿意投入资金、时间和精力进行改造，导致产品质量难以进一步提升。”
《报告》建议，政府应制定科学的招标采购、补贴与评估机制，保障用户利益。在招标阶段，建立招标专家组评价指标体系，从产品的质量、价格、售后服务等方面综合评价。在交付阶段，政府尽量避免拖欠企业款项，避免资金垫付第三方介入扰乱市场，影响企业技术创新积极性。通过后追踪评估和问责机制，督促与激励企业建设售后服务体系，并建立问责制度。
“政府毕竟不是学术机构，对技术的认知难免存在一定偏差。靠厂家、中介推销，缺乏可行性论证和数据支撑。”刘广青表示，“遵循‘政府监管、企业为主、市场化运营’原则，充分发挥政府在政策制定、市场监管和标准规范等方面的作用，让企业懂得‘瞻前顾后’。”
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