宏观经济放缓的背景下，地方政府不仅要牺牲税收，还要扩大财政支出，为企业和用户提供补贴，这笔账该怎么算?划算吗?

细说5.31新政

追本溯源，这笔账还得从5.31新政说起。

2018年6月1日，国家发改委、财政部、国家能源局联合下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(以下简称《通知》)规定，年内分布式指标为10GW，暂不安排普通光伏电站建设指标，并下调分布式光伏项目度电补贴和光伏电站上网标杆电价0.05元/千瓦时。

因三部委这一红头文件印发日期是5月31日，故业界俗称这一《通知》为“5.31新政”，或以发改能源〔2018〕823号文件代之。同时该新政还以5月31日为分布式光伏项目进行了“新老划断”。在这个期限内并网的项目纳入国家指标管理范围之内，而未赶在这个“大限”前并网的项目至今没有明确说法。

这一政策的出台，不啻于在平静的湖面投入了一颗巨石，上市公司大佬们彻底无眠，开始紧急召开电话会议，商讨应对之策。同时，电站投资者们也是紧张不安，通过不同渠道打探着小道消息。

事后，国家能源局一句国家支持光伏产业发展的决心从未动摇的表态，让市场由躁动、喧嚣转为安静、理性。8、9月份期间，国家能源局先后发布了两则重磅文件，保持了引导光伏产业健康发展的政策连续性。

不过，在已发布的《关于无需国家补贴光伏发电项目建设有关事项的函》和《关于加快推进风电、光伏发电平价上网有关工作的通知》两份文件中，除了“优化环境、全面降低光伏非技术成本”之类的表述之外，并无实质性举措。

5.31之后，光伏产业该何去何从?

国家发展改革委能源研究所研究员时璟丽在就产业导向、产业发展趋势、新政出台深层次原因进行解析时是这样说的：“5.31新政的目的是规范2018年光伏市场。当然，不排除2019年也持续这样做。但2019年具体该怎么做，感觉现在政策决策者心里也没有答案。今年下半年的市场发展情况将会成为政策制订的重要参考。”

两大政策折射新信号

业界仍是一片茫然之时，两则文件透露了一大重要信号。

第一则文件是《分布式光太发电项目管理办法》(以下简称《办法》)征求意见函。

该《办法》在第二章“规划指导与规模管理”的第七条和第八条内容，详实如下：

各级能源主管部门应将分布式光伏发电项目纳入光伏发电项目统一规划、统一管理。分布式光伏发电项目不纳入国家发电规模管理，由各省(区、市)实施规模管理。

省级能源主管部门会同发改、国土、环保、规划、价格等部门和电网企业，根据本地区分布式光伏发电发展状况、市场环境监测结果，以及太阳能资源、电网接入、市场消纳等条件，制订本地区分布式光伏发电发展规划和年度建设计划，包括五年发展规划、开发规模、年度建设规模、开发布局等，并依法开展环境影响评价工作，编制环境影响报告书，同时结合发展实际及时滚动编修。

阅读上述及相关条文，能够发现国家能源局在推进分布式光伏发展方面有“放权”给地方政府的意味。

另外，《关于2018年光伏发电有关事项的通知》第(五)条称，鼓励各地根据各自实际出台政策支持光伏产业发展，根据接网消纳条件和相关要求自行安排各类不需要国家补贴的光伏发电项目。这也传递了国家能源局“放权”给地方的一个信号。

算算“政治账”

按照相关指示和精神，5.31之后，浙江省、苏州、东莞、温岭和合肥和等地区相继出台了地方性的产业扶持政策。这些政策不仅有利于维护当地的经济发展，也为中央坚决打赢脱贫攻坚战提供了有力支持。

今年3月初，国务院总理李克强在作政府工作报告时明确表示，今年再减少农村贫困人口1000万以上。

8月中旬，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》强调，要确保到2020年完成3000万左右农村贫困人口脱贫目标任务。

从坚决打赢脱贫攻坚战，到2020年建成全面小康社会的角度来理解，浙江、广东和江苏等地扶持光伏产业发展意义重大。首先，光伏扶贫是国家十大精准扶贫工程之一，“十三五”期间担负着保障200万贫困户脱贫的重要任务;其次，光伏电站是一种重金融资产，兼有投资理财属性，确保老百姓投资电站能获得稳定的收益，使一部分脱贫的人不致返贫，地方新政也起到了中流砥柱的作用。

举个简单的例子，因5.31未纳入国家补贴的家庭光伏项目，投资者就有可能因一次性投资大，成本收回周期拖长等因素而陷入返贫的境地。此时，浙江省出台的新政，对2018年6月1日-12月31日并网的家庭屋顶光伏给予0.32元/千瓦时的度电补贴，形同给政府和用户“兜底”，维护了市场的稳定。

经济账仍有算头

更重要的是，中美贸易战全面开打，国内经济增长趋于放缓，浙江、合肥、江苏和广东等地出台的光伏政策，有利于稳定经济增长，促进就业。

广东、江苏和浙江均光伏产业发展大省，光伏产业对当地经济拉动力占有较大比重。据不完全统计，江苏、浙江和广东三省的光伏上市公司有30余家。具体来说，江苏有协鑫集团、天合光能、中来股份和爱康集团等，浙江有正泰电器、东方日升和福斯特，广东有易事特、科士达、英威腾等。

同时，除了上述上市公司之外，围绕着光伏上、中、下游产业链还有很多中小型光伏企业和经销商等。正是在这些企业的努力下，使得当地光伏经济发展十分活跃，为总体经济发展注入了活力。

资深光伏人士表示，按照当前的产业发展形势，光伏完全“去补贴”这是企业和市场都难以承受之重。无论从补贴“退坡”的进程，还是实现平价上网的目标来看，光伏业都需要一个缓冲期来适应新的形势。

该人士指出，地方政府出台优惠政策，可能会在短期内减少了财政收入，增加了财政负担。从长期来看，一个政策的出台却有着四两拨千斤之功效，通过政策的刺激，鼓励企业去创新，加快实现去补贴和平价上网的目标，并恢复市场信心，进而盘活整个市场。因此，地方政府出台新政，不仅有“政治账”、经济账可算，还有产业账可算，实为一举三得之策。

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